蔡英辉:政府间伙伴关系:合作治理之路

作者 :宪法与行政法研究中心   访问次数:次   发布时间:2013-11-22

 


 摘要:府际关系协调是国家治理的组成部分,对公共行政发展至关重要。我国政府间有恶性竞争的态势,中央部委、地方政府间争议不断,跨地域跨部门的矛盾频发,城乡二元鸿沟亟待消弭。政府间伙伴关系立足法治环境、整合行政资源、平衡多方利益,力图建构多元政府间超越层级和突破条块的合作网络;尊重多样性与差异性,促成各方平等合作,鼓励区域均衡发展、部门协商交流、城乡兼容协调,实现整体协同创新和多方共存共荣,为政府间合作治理指明方向。

 关键词:伙伴型府际关系;合作治理;公共云服务;公私合作


任何政府都不会孤立存在于行政环境中,需要与其他地方或部门联动决策。地方政府(及地方部门)、中央部委(及直属机构)和中央政府构成涵盖全境的公共服务网络,多个政府间的配合程度关涉国家发展前景。从政府间关系来说,跨界区域的地方政府之间、职能交叉的行政部门之间、乃至多元地方政府和中央部委之间的关系错综复杂,作为社会细胞的地方政府或行政部门稍有不慎,则会导致服务不到位、信息不对称和彼此有误解,甚至可能引发社会冲突。在信息化时代,社会体系和行政结构日益复杂,多元化、个性化服务成为民众的新诉求;公共部门共同承担社会责任,就要打破隔阂、民主协商、信任合作,政府间伙伴关系作用彰显。政府间伙伴关系的建构需要从上到下、从普通民众到公务人员都有合作意识,敢于解放思想、主动沟通、排除艰险,降低跨域跨部门交流的行政成本,探寻跨越不同区位、部门和层级的政府间交流的优化路径,乃至实现公私部门无障碍沟通、社会治理体系宽容理解、多方精诚合作。

一、政府间的无序竞争:情境分析

政府间的恶性竞争引发行政环境失序,现从区域差异、部门冲突、条块纷争和城乡矛盾层面解析。

(一)地区间的恶性竞争

地方政府间是竞争关系,良性竞争会促进发展,恶性竞争则引发冲突。在缺乏法律规制的情况下,同质性的地区间更容易争夺资源。追溯历史,地区竞争中有着渐进合作,也有剧烈冲突,还有憧憬梦想。中国古代即有地区间竞争乃至藩属与中央之争,局势失控则会产生内乱和外敌趁虚而入;清末民初也是南方新思维挑战北方旧群体,海洋文明和大河文明在震荡中碰撞,沿海地区与中原地区竞争冲突;民初的地方自治仅想用一部省宪和省自治法,就可以赖法律造成事实,这是一项高格调的想法,对于民主法治根本没有扎根的中国,无异于缘木求鱼” [1] [1],当时形势如一盘散沙,在外敌入侵时都难以汇聚力量。改革开放以来,地方政府间在做大蛋糕与分好蛋糕之间博弈平衡,却缺乏地方自治法和忽略地方政府间关系协调,恶性竞争态势在跨域矛盾、江海污染、生态治理等方面较为明显。

(二)行政部门间争议

中央部委和地方部门有规划决策、经济管理、社会服务和政务监管职能,原本希冀各司其职。但多个中央部委和地方部门之间权责存在交叉叠合部分,冲突难以规避。如果合作可以促成规模经济或联合生产经济,则组织间的合作意愿将提高,反之亦然。” [2] [2]部委间信息不畅、立场相异、互不兼容,地方部门间协调交流也并非易事,行政部门沟通意愿降低。分门别类分析,第一,中央部委与有指导关系的地方部门之间沟通较为顺畅,地方部门一般也会服从职能总体规划;第二,部委在面对职责有所交叉的其他地方部门时,横亘其间的地方政府利益不容忽视,实则无隶属关系的地方部门很可能对其他中央部委置之不理;第三,同属一地的行政部门之间关系,相关者较少而相对容易处理,可寻求上级地方协调;第四,跨区域的不同部门关系协调较难,中央部委基于本位产生的矛盾难以解决,牵涉多个地方政府甚至不同中央部委,多方关系日趋复杂和难以处理。实际上,单从地方部门间配合不力来说,就会给民众造成麻烦,如深圳、铜陵等地方取消农业户口,但有些地方暂未取消,此间冲突难免,笔者现场观摩深圳户口难以正常迁移,必须返回获得取消农业非农业划分的证据,人物折返费时费力。将弥合争议寄托于周期性的政府改革是一厢情愿,即便大部制改革后依然存在部委和职能交叉,不建立有效协调机制是治标不治本,必须从行政机构服务民众的本原解决问题,从公共利益出发建构行政部门间伙伴关系。

(三)跨区域跨部门冲突

在大多数场合,为了确使规则得到遵守,政府组织不可或缺 [3] [3]但在政府自身不能遵守规则的情境下,矛盾由此衍生。有地方政府以行政立法维护自身利益,与中央部委发生冲突。如财政部和发展改革委要求深圳取消出租屋管理费,深圳以地方立法为由拒绝(《羊城晚报》20121226),从法理上说,深圳做法不无道理,孰是孰非可从公共利益角度评判。归根结底,条块分割难以解决跨区域跨部门之困,地方政府(及地方部门)间、中央部委(及直属机构)间、地方政府与中央部委间关系难以协调,如跨省的无锡市与福建省、跨省部的三明市与教育部之间沟通即会受制于此。

当前中国处于转型期,人口资源等跨区域流动愈来愈多,已不能用计划时代思维协调政府间关系;加之前期并未重视跨省区的资源管理和沟通协调,环境污染、重复建设等引发的矛盾层出不穷。本是惠民之举的黄金周高速免费,却因各地收费站拦路发卡造成拥堵,即便有分类管理和结算承接的托辞,仍暴露出跨地域跨部门交流不畅,交通运输部紧急通知后才有缓解。从利益相关各方来讲,高速公路出资方往往是地方政府,为谋求利益而超期收费屡见不鲜,多个部委三令五申却收效甚微。单项政策执行尚且如此,中央部委(及直属机构)与无业务指导关系的地方部门间交流不易,牵涉众多省市和部委的环渤海治理更是难上加难,行政部门间合作成为时势所需。

(四)城乡二元鸿沟

城乡二元格局源于计划经济时代,阻滞了人力资源和生产要素的自由流动,甚至导致城乡基层政府间处于对立状态,改革城乡政府间的层级管理体制势在必行。当前城市领导农村的现状,导致乡村与城市地位不平等,乡村被绑定在城市发展目标上,优质资源被城市截留,乡村只剩下残羹冷炙。一方面是人口向大城市集聚,优势资源集中于大中城市,中小城市难享资源开发的好处;另一方面是底层立场和民主意识缺失,农村基层组织涣散、乡民权益被漠视,农民难以分享改革红利和土地收入,市区与乡村的社会网络隔膜断裂。这就要求建立城乡间合作机制,破除行政层级束缚和回归城市人口聚居本位,城市根据规模大小确定直辖、省辖或县辖地位。政府间伙伴关系应时所需,将城市和乡村置于平等地位,打破城乡界限和优化配置资源,找寻适合城市、郊区和乡村各方发展的道路,建构公私部门乃至个人的伙伴合作体系,在博弈中实现多方合作。

二、政府间伙伴关系:善治之道

政府间伙伴关系在法治环境中实现公开透明、系统回应和整合资源,在自生自发秩序中维护公共利益和保障多方平衡发展。

(一)生成情境

历时态分析,地方政府、中央部委乃至中央政府间的合作程度影响着国家的行政秩序。从古至今,政府间合作紧密、一心为民则政通人和,疏于沟通、互相猜忌则会分崩离析。实际上,多元政府间处于相互依存的生态模式中,并不能单靠哪一方解决综合问题,亦不能仅凭僵硬的行政命令毕其功于一役;地方政府和公共部门共同服务民众,是彼此影响、互相依存、资源整合的政策网络。仅从行政部门来说,为了彰显政绩或凸显自身存在的必要性,每一个部门都倾向于根据不同的方针领航和划桨” [4] [4],加上地方政府乃至中央政府参与其中,政策目标不同,政策制定风格迥异,政策执行方式多样,冲突自然难免。从政府存在的源头分析,民众权利让渡的契约即在于维护公共利益;地方无论大小都汇聚了当地民意,并不能以大压小或以广域涵盖狭域,应从法治角度保障地方自治权益和制定府际关系法。政府间伙伴关系从乱麻中清理出符合现实情境的理路,实现帕累托最佳配置的途径:公平正义、信息透明和资源整合,这是利于长远的善政之道。

(二)公正透明

行政机构基于维护公共利益存在,但彼此目标并不相同;地方政府涵盖不同地域,行政部门职能范畴也各有特色;即便是公民个人在不同时期和情境下的需求也会改变,何况多元行政主体利益交织叠合,这就需要有超然的法治环境保障。单一制国家行政等级森严,政府间关系看似一团和气、井然有序,实则暗流涌动,如地方政府争相放低门槛招商引资,涉及暗箱操作和不正当竞争;若沿循行政命令协调的思维模式,则可能伤害下位政府的积极性和主动性。故应制定法律条款和宏观指导政策,对违反规定的地方政府予以惩戒;保障公众的知情权,不涉及机密的公私部门协议依申请公开;用技术手段满足由公共权力来维护的、具有压倒性正义优势的一方需求” [5] [5],彰显法治氛围的尊严和技术的理性,由此多元政府在公正透明的环境中彼此协调和信任合作。

(三)系统回应

信息化时代要求政府迅速回应民意诉求,通过各种途径提升公众的政策参与。由于信息时滞等原因,政府与民众间沟通效率有待提高,这为社会冲突埋下了隐患。如乌坎、瓮安等事件的酝酿发生,即是鱼水关系之没测出水温等周边环境之变,有行政机构未能及时获知舆情民意之过,这需要地方政府间配合、跨部门协同一致,及时沟通、彼此信任、联手处理棘手问题。跨地区跨部门信息的准确度和及时性,检验着政府间的合作水平;实则信息不兼容的案例比比皆是,如房价统计中的统计局、国土部各执一词(《京华时报》201041),口径不一致和结论截然相反;有部委摸不清自身家底,国土部的供地数据自相矛盾(《新京报》201083);中央部委乃至国务院网站只是简单链接,缺乏实质信息互通内容,沟通反馈渠道并不畅通,领导信箱形同虚设或难觅踪影,即便中国政府网亦是如此(无总理信箱),给民众办事带来不便。跨部门的信息沟通如此,全方位的精诚合作则更不必说。现实情境要求政府提升回应能力,不是在单次的公开听证上接受公众的评论,而是在整个协商的过程中都对评论做出回应” [6] [6];地方政府(含地方行政部门)和中央部委(含垂直管理机构)乃至中央政府形成信息互通、信任合作的网络体系,及时协调矛盾和应对危机。

(四)资源整合

政府间伙伴关系的参与各方平等协商,集中优势资源应对危机。中国古代尚知河道治理和黄河水患的利害关系,明白稍有不慎即可能激起民变;设立漕运总督府整合水道运粮资源,懂得民众温饱与载舟覆舟的关联。现代政府机构设置越来越复杂,行政职能划分愈来愈细,在职业化的同时却有忘记服务民众之虞;如同庞然大物的国家机器内部协调尚有问题,更遑论与民众的顺畅沟通。由于整合能力欠佳、监督不严,或是职能划分过细,资源并未配备到应然之处,导致危机事件不断出现。从国家海洋战略来讲,有部委处于环保不下海,海洋不上岸的窘境,海洋与陆地环境人为割裂,海洋权益保护之间衔接不够,整饬力量以开拓海疆日益重要;内陆的政府间关系也不太平,如地方政府、国土部和住建部之间在土地供应和房价控制方面(《华夏时报》2009816)持续博弈,各方纠纷不止。这需要地方政府和中央部委破除本位主义和部门隔阂,形成开放式的破除级别观念的交叉互动,探寻多元政府间合作治理之道。

三、伙伴关系:合作治理的路向

政府间伙伴关系基于平等信任,实现跨区域跨部门交流、公私部门通力协作和整体协调发展。

(一)营造兼容环境,多元协商对话

政府间伙伴关系在于法治环境下的兼容并蓄。法治的理想要求政府既强制他人遵守法律,这是政府惟一有权垄断的事情;又要自己也依同样的法律行事,同任何私人一样受到限制。” [7] [7]在法治环境愈来愈健全的情境下,在密室中制定政策的做法已然行不通,必须吸纳下位地方政府和行政部门乃至社会团体和公众参与,营造多方合作治理的氛围。当前政府部门与私营部门的合作越来越广泛,服务外包项目日益增多,已经在公共服务中占据一席之地;反观国内政府间合作,则受制于区域纷争、部门矛盾和层级观念,实则合作范畴、广度和深度都远未达标。我们以现代技术为名,肢解了乡绅文化和社会结构,却发现拼凑重组出的行政机构臃肿不堪,有首尾难以相顾之忧,甚至于自身都难以形成合力,更难以应对社会突发事件。近期的死猪污染事件,看似是嘉兴一方产业链的事宜,实则关涉长三角的饮水安全及公共环境,需要上海和浙江等多方沟通、社团参与、彼此兼容、纾解困难。新时代的民众服务需求呈现多样化、个性化特征,仅凭政府之力难以提供优质服务,必须建构政府间的兼容合作平台,打破行政层级观念和赋予地方政府自治权,在尊重地方利益的前提下,建构多方参与决策的合作秩序。

在情境适合的土壤中,政府间才能建构伙伴关系,制定多方都能接受的政策。政策将产生于受影响利益的代表者之间协商谈判的过程。” [8] [8]在政府在制定政策过程中,需要全程吸纳下位政府和社团、民众建议,实现随时信息反馈和政策修正,在协商民主中合作。以土地政策为例,中央试图控制楼市过快上涨时,北京却对土地拍卖价格设定下限,实则限房价、竞地价的模式内部难以调和,也与九部委联合调控房价的政策目标相悖(《市场报》2007718);加之各部委政策掣肘和本体利益难以协调,政策贯彻到基层有落空之虞。当前在政策制定和执行中,并未尊重下位地方政府或行政部门的意见,更缺乏民众参与的关键一环,前期沟通不畅、后期执行乏力或遭遇民众反对,有服务公共利益初衷的政策在面临具体利益冲突时夭折,这就有必要夯实政府间伙伴关系的基础。

(二)区域动态平衡,部门会商交流

伙伴关系治理促成区域平衡。当前国内区域发展并不均衡,沿海地区与西部地区、城市区域与乡村区域差别明显,区域差异和城乡二元结构导致国民经济发展畸形,收入水平严重不均衡,城乡关系急剧对立,不利于国家稳定和区域可持续发展。究其原因,东西部不平衡尚有区位差异和思维意识原因,城乡二元格局则更多由不平等政策造成,城乡被人为割裂。在不对等的情况下,农村被当成城市的生态源和污染转移的目的地,工业反哺少之又少;村民在区域发展中缺少话语权,社会医疗等保障体系远远滞后,同一区域中的城区、郊区和乡村裂痕明显。政府间伙伴关系注重区域发展平衡,注意培育欠发达地区的增长点,由发达地区的被动输血转为欠发达区域的主动造血,促成不同区域均衡分布和特色发展;从城乡关系而言,政府间伙伴关系鼓励城区政府组织专心于服务城区市民,县域内的乡村自治团体则服务乡村农民,城市郊区则多方通力合作;积极开发中小城市乃至城镇,大中城市充满活力,小城镇主动联合;廓清城市与乡村的责任边界” [9] [9],吸纳城市和乡村代表参与管理,尊重社会力量成长和促成多方合作治理。

伙伴关系治理促成部门间积极互动。从部门角度来说,任何行政机构都无法单独治理, [10] [10]即便中央部委亦是如此。在大部制改革后,裁撤合并后的部委依然要调整关系和彼此合作,尤其注重政策延续、政策扩张和政策收缩等方面信息,继续执行对公众的承诺,对政策调整做出合理解释和完成收尾工作。伙伴关系治理并不因部门小而轻视,也不为大衙门所折腰,而是尊重多方利益和权变应对危机。实际操作中,地方部门可能会更灵活,譬如在教育资源的配置中,相较于县区政府或地方部门,教育部回应民众教育诉求的效率更低。故裁撤撤点并校并不能一刀切的执行,应考虑山区或偏远地区教育资源匮乏的现状,伙伴关系治理有了用武之地。这就要求教育部及其他中央部委与各地政府及地方部门建立伙伴关系,通过网络技术反馈互动和吸纳建言,全面覆盖以减少决策失误和信息偏差。伙伴关系治理倡导多方联系沟通、主动协调,为民众提供基础服务;危机事件中迅速组织力量、即刻达成共识、马上做出决策,重建稳定秩序和赢得民心民意。

(三)吸纳民众参与,尊重公共利益

政府间伙伴关系稳固政府与私营部门、社团及公民的关系,公民利益诉求的表达机制得以健全和畅通。古代皇权不下县,整合县以上的行政资源和吸纳农业社会精英的意见,甚至于皇权和相权相互制衡;此时皇权并不干涉县乡自治,县以下民众在乡绅阶层治理下相安无事,形成相对稳定的社会秩序。现代文明打破了以往的宗族治理和县乡自治,公权力的影响施加到最底层,这种干涉将不同地域民众的命运联系到一起;实则权利和义务是相互的,公权力对上和对下都要有约束,并不能以从上到下的模式强加运行,而必须整合不同区域、多个社团、具体民意的诉求,契合信息化时代的政策网络发展。在法国大革命过程中,诉状数量浩繁,虽然总是以公共利益为名,其实涉及的仅仅是琐碎私利。” [11] [11]这是小农社会之秉性,但若民众的基本权益难以保障,社会难以安定。政府间伙伴关系在政策制定和执行中尊重了民众意见,政策的合法性得以增强,政策执行阻力减少和步入成功。

政府间伙伴关系的基础在于维护公共利益,在协商民主中培育社团和公民参与公共事务的能力。因为公共部门和私人部门之间的关系越来越紧密,部门间和政府间的伙伴关系也变得越来越重要。” [12] [12]公共利益并非个人利益的简单聚合,也不是容易为公权力所挟持的抽象公意;不能容许政府凌驾于法律与社会之上,而是要最大程度的维护多个行政主体和不同群体乃至个人的权益。这需要地方政府、行政部门及社会各方摒弃本位私利,从天下为公的气概开拓基层民主和社区自治的空间、奠定小共同体合作的基础、建构多方信任合作的平台。

(四)多方互信互赢,实现合作治理

只有多元地方政府和行政部门之间彼此信任,才能实现与社会组织及个人合作。民众按照契约授权,自然是希望能够保障其他自然权利和实现群体间的信任合作,否则权利让渡的初始意义不复存在。同理之于地方政府间关系,愿意服从指挥和携手合作的目的在于维护地方自治和基层权益,否则信任的基础会损失殆尽。探寻国家起源,由群聚的人同意授与主权的某一个或某些人的一切权利和职能都是由于象这样按约建立国家而得来的。” [13] [13]有契约规定的政府间关系才能稳固,政府间缺乏信任的恶果则会泛滥成灾;政府间沟通不畅或隐瞒真相引发的信息失真导致民众难以正确判断,让人对政府间合作程度存疑。必须重构政府间信任关系,揭开层级观念掩盖下的政府服务民众本质,打破上位政府自说自话的话语霸权和尊重地方政府的独立性,实现地方政府间无缝对接,行政部门间整体合作,使政府、社会、社团和公民的合作关系成为可能。

当前政府间的无序竞争状态,可(映射出)政府与社会合作治理的紧迫。国家的发展并不完全在于经济发展,还要面对民意测评、社会公平和群众参与,做好各方面的衔接配合工作。不论从什么角度看,层次之间的连接是治理的中心问题。” [14] [14]处理好不同层次的关系,建构合作治理体系则水到渠成。从创新社会管理角度而言,公共领域关涉众多,公共服务原本就非政府一家之力所能及,要鼓励各方参与、凝聚共识、真诚合作;从政府角度讲,要打破条块束缚和破除等级枷锁,促成地方政府、中央部委乃至中央政府间的平等对话和交流互动,建构起政府间的合作伙伴关系;从政府与社会合作角度来说,促成政府与社会换位思考,营造大局观和订立约束彼此的规则,加强对政府的监督,鞭策政府为民众提供优质服务,实现多方参与的合作治理。政策指令牵一发而动全身,良者提振士气、人心思进,莠者得过且过、让人颓废。如公款吃喝下降致国内消费低迷(中国经济网2013327),是政府自律、社会监督和民众觉醒合力的践行,是多方治理情境下清正廉明的体现,是合作治理实现的前奏。

四、小结

国家欲要发展,必先内力强大、积淀雄厚、资源整合,这就需要区域均衡发展、部门关系和谐、多方形成合力。任何地方都面临与他者的法律系统整合和资源兼容共享,政府间伙伴关系是可行之路,国内跨区域跨部门合作治理和公私部门伙伴关系成为重点。政府间伙伴关系的建构,可借鉴美国和德国等国家的经验,从宪政法治层面解析民有民治民享的政府体制的成就” [15] [15],从尊重民意角度弥合城乡鸿沟,消除地方政府和中央部委行政目标不一致导致的二律背反;在信息化潮流中整合行政资源,超越条块以破除区域冲突困境,会同部门协调以整合职能,为民众提供个性化服务,在区域发展乃至整体协调中发挥作用。


注释:
[1]胡惠春.民初的地方主义与联省自治 [M].中国社会科学出版社,2001:330. 
[2]刘坤亿.台湾地方政府间发展伙伴关系之制度障碍与机会 [J].台湾民主季刊,2006(3):3.
[3](英)哈耶克.法律、立法与自由(第一卷) [M].邓正来译,北京:中国大百科全书出版社,2000:69.
[4]许立一.新公共管理的省思:以黑堡宣言为基础 [J].公共行政学报,2002(6):49.
[5]刘太刚.公共利益的认定标准及立法思路 [J].国家行政学院学报,2012(1):67.
[6](美)弗里曼.合作治理与新行政法 [M].毕洪海译,北京:商务印书馆,2010:87.
[7](英)哈耶克.自由宪章 [M].杨玉生译,北京:中国社会科学出版社,1999:335.
[8](美)理查德•B•斯图尔特.美国行政法的重构 [M].沈岿译,北京:商务印书馆,2011:187.
[9]蔡英辉.伙伴型政府间关系——中国府际治理的趋向 [J].福建行政学院学报,2012(6):3.
[10]朱镇明.政策网络中协力关系的成效 [J].公共行政学报,2005(17):114.
[11](法)托克维尔.旧制度与法国大革命 [M].冯棠译,北京:商务印书馆,1992:109.
[12](美)唐纳德•凯特尔.权力共享:公共治理与私人市场 [M].孙迎春译,北京:北京大学出版社,2009:165.
[13](英)霍布斯.利维坦 [M].黎思复译,北京:商务印书馆,2010:133.
[14](法)皮埃尔•卡蓝默.破碎的民主:试论治理的革命 [M].高凌瀚译,北京:生活•读书•新知三联书店,2005:102.
[15](美)豪古德.现代宪法新论 [M].龙大均译,北京:中国政法大学出版社,2005:379.c


文章来源:《经济体制改革》2013年第5期

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