周伟:论我国地方立法存在的问题及其解决

作者 :宪法与行政法研究中心   访问次数:次   发布时间:2014-05-06

 
 
    地方立法包括地方权力机关的立法和地方行政机关的立法。地方权力机关的立法权源于宪法和组织法及立法法的规定。近年来,地方立法被广泛运用,并保持着上升势头,其逐年递增的比率远远大于中央立法。由于主客观方面的原因,使得地方立法存在诸多问题。
一、地方立法存在的问题
宪法和法律虽然对地方立法基本问题做了规定,但从立法现状来看,地方立法实行的状况并不尽如人意,地方立法尚存在许多问题。
(一)地方立法缺乏必要性
并非所有的事务都需要地方立法,地方立法是有其必要性的。笔者认为,地方立法的必要性包括地方性和具体性。
1.地方立法缺乏地方性
我国地域辽阔、人口众多,是个多民族国家。不同的民族文化、民族习惯需要不同于全国统一实施的法律制度;不同的地理、气候要求适用不同的法律制度处理这些特殊事务;特定地区的特定政治、经济文化制度要求地方立法机关享有自主性立法解决地方特定政治、经济文化问题。面对中国各地的具体情况,在中央立法完成之后,各地还应该根据地方的实际情况制定富有地方特色的地方立法,确保中央立法在地方得以实现。因此,地方性是地方立法的灵魂,没有地方性的地方立法是无谓的立法。
关于地方立法的地方性,有学者已经进行了阐述:地方立法能充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况,适合本地实际。在突出地方立法针对性的同时,应将执行性、创新性和自主性同解决本地实际问题结合起来 [1]。就执行性地方立法而言,地方性指的是把中央立法和地方特定条件结合起来予以立法;就创新性地方立法而言,地方性指的是该地方存在适应地方创新立法的条件;就自主性地方立法而言,地方性指的是解决地方性特殊问题。因此,地方性是地方立法的前提条件。
遗憾的是,我国的地方立法缺乏地方立法的灵魂性条件,一些不具有地方特殊性的地方也纷纷进行地方立法,为立法而立法的现象比较严重。例如:就行政首长出庭制度而言,国务院公布了《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发<2004>10号)。为了落实该文件精神,湖北省政府2006年出台了《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》(鄂政发<2006>38号)。随后,湖北省公安厅于2007年作出《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》,湖北省劳动保障厅于2007年颁布实施了《湖北省劳动保障厅行政复议和行政应诉工作综合试点实施方案》,武汉市质量技术监督局制定了《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》和《关于明确行政复议和行政应诉工作职责的通知》等文件;鄂州市人民政府下发了《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》和《鄂州市行政机关首长出庭应诉暂行办法》;黄冈市人民政府作出了《黄冈市人民政府关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》(黄政发<2007>12号)、咸宁市人民政府于20071月颁布了《咸宁市人民政府关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》(咸政发<2007>3号)、钟祥市人民政府于20074月颁布了《钟祥市人民政府关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》;荆门市掇刀区政府制定《行政机关行政诉讼应诉工作暂行办法》、竹山县政府发布了《县政府关于印发行政机关首长行政诉讼出庭应诉规定的通知》等,这些地方性规章、决定都对行政首长出庭应诉作出了制度性安排。从国务院到县级政府,甚至区政府都做出相同或相近的规定。事实上,湖北省在行政复议和行政诉讼方面没有什么特殊的情况,只要各级行政机关按照国务院的规定予以执行就行了。这种缺乏地方性盲目立法的地方立法实在是没有必要。
2.地方立法缺乏具体性
地方性立法缺乏具体性主要表现在执行性地方立法。由于中央立法的普遍性和概括性,因此地方立法应当将这种普遍性和概括性具体化,使地方立法具有可操作性。但是,我国地方立法却缺乏这种特性。这种具体性的缺乏主要表现在地方立法对上位法的重复方面。例如:广东作为“侨乡”,其地方性法规、规章在保护侨民利益方面应该非常完善、具体,为此笔者专门对《广东省归侨侨眷权益保护实施办法》(以下简称《广东实施办法》)与国务院颁布的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》(以下简称《实施办法》)进行了比较。非常遗憾的是,《广东实施办法》缺乏具体性。《广东实施办法》第六条第二款规定:“归侨、侨眷依法组织的社会团体开展合法的社会活动,受法律保护,各级人民政府和有关部门应给予支持。归侨、侨眷依法成立的社会团体拥有的合法财产受法律保护,任何单位或个人不得侵占或损毁。”该款与《实施办法》第五条第三款基本相同。《广东实施办法》第十条规定:归侨、侨眷私有房屋的所有权受法律保护。归侨、侨眷业权人享有占有、使用、收益和处分的权利,任何单位或个人不得侵犯。该条与《实施办法》第十一条基本上没有区别。作为经济比较发达的浙江省,对劳动保障监察制度的保护应该非常到位。为此笔者又专门比较了《浙江省劳动保障监察条例》(2005)与国务院《劳动保障监察条例》(2004),情况也不容乐观。《浙江省劳动保障监察条例》第十三条第三款规定:“劳动保障行政部门之间对管辖有争议的,应当报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。”这一规定与国务院《劳动保障监察条例》第十三条第二款的规定是相同的。
这些情况并非个案,“据从事立法工作的人估测,地方立法重复中央立法者,约占地方立法的70%90%” [2]。地方立法在于通过具体性落实上位法,应在便于操作上下功夫。地方立法的重复立法使地方立法丧失了,从而使地方立法完全没有必要。
(二)地方立法越权严重
中央和地方立法的权限宪法和法律已经规定得很清楚。但是地方立法机关僭越中央立法机关的立法权不乏其例。1984929日通过的《福建省普及初等义务教育暂行条例》第五条规定:“阻挠女学龄儿童入学的父母(抚养人),情节恶劣构成犯罪的,按虐待妇女、儿童罪论处。”200012月,北京市第十一届人大常委会通过的《中关村科技园区条例》第二十五条规定:“风险投资机构可以采取有限合伙的形式。”地方性法规、规章直接对犯罪和刑罚、民事基本制度予以规定,显然立法超越了地方立法权限,僭越了全国人大及其常务委员会的立法权。
(三)地方立法冲突广泛
法制统一是社会主义法制观的核心。实现法制统一,地方国家立法机关要严格执行立法法的规定。按照立法法的规定,地方性规章不得与法律、行政法规、地方性法规和上级行政规章相抵触。但是由于主客观方面的原因,地方立法冲突的现象比较普遍,诸如地方立法与国家法律相冲突,地方立法与地方立法相冲突,地方性法规、规章与法的精神相悖不乏其例。
1.地方性法规与法律冲突
尽管立法法明确规定地方性规章不得与法律相抵触,但是地方性规章违反法律的现象并不新鲜。《种子法》第三十二条第二款规定:任何单位和个人不得非法干预种子经营者的自主经营权。按照该条规定,种子的收购和销售可以按照市场价。《河南省农作物种子管理条例》(已废止)第三十六条规定:“种子的收购和销售,必须严格执行省统一价格政策,不得任意提价,省没有规定统一价格的种子,由市(地)、县级农业行政部门和物价部门共同商定。”即关于种子经营价格应执行政府定价。河南省洛阳市中级人民法院审理案件时认为《种子条例》作为法律位阶较低的地方性法规与上位法——《种子法》的规定相冲突,根据立法法第六十二条规定的精神,作出了适用上位法——《种子法》的判决,从而引起了轰动一时的“洛阳种子案”。地方性法规与法律冲突不乏其例,此处不再一一列举。
2.地方性规章与地方性法规冲突
除了地方性法规与法律相冲突外,地方性行政规章与地方性法规相冲突的情况也屡见不鲜。例如山东省政府发布的《山东省海域使用管理规定》第十二条规定其属于1000亩以上3000亩以下的海域使用项目,“须经市(地)海洋行政主管部门提出审查意见,报市(地)人民政府(行署)审批”。而按青岛市人大常委会《青岛市海域使用管理条例》的规定,其应属于2000亩以下的其他海域使用项目,“应当向当地海域使用主管部门提出申请,由同级人民政府审批,并报市海域使用行政主管部门备案”。即在青岛地区1000亩以上2000亩以下的海域使用项目上,《规定》要求其审批须经青岛市海洋行政主管部门提出审查意见,报青岛市政府批准。而《条例》要求其向县或区海域使用主管部门提出申请,由县或区人民政府审批,并报青岛市海洋行政主管部门备案。省级政府的行政规章与地级市的地方性法规相互冲突。
3.地方性法规和部门规章之间的冲突
2003年,广州东悦居业主发现住宅维修资金账户是空的,于是向法院起诉,请求判令该物业开发商广州东华实业股份有限公司缴纳欠缴的专项维修资金190万元。1998年《广东省物业管理条例》第三十二条规定,物业管理维修基金,由物业建设单位按物业总投资的2%向业主委员会移交管理权的时候,一次性拨给业主委员会。根据广东省《物业管理条例》,业主认为维修基金应该由开发商来交。而被告广州东华实业股份有限公司认为维修基金应该由业主来交,其依据是建设部1999年实行的《住宅共同部位、共同设备维修基金管理办法》。按照该办法,商品房销售的时候,购房者与购房单位应该签订维修基金缴纳的约定,按照购房款的2%3%的比例向售房单位交纳维修基金。广东省的条例和建设部的管理办法,两个管理规定是明显矛盾的。
4.多重复杂冲突
2005624日黑龙江省十届人大常委会根据《母婴保健法》(1995年)修订的《黑龙江省母婴保健条例》规定:“没有婚前医学检查证明的不予办理结婚登记。”即该条例保留了《母婴保健法》的婚前医学检查制度。但是2003101日开始实行的国务院行政法规《婚姻登记条例》并未要求结婚登记的当事人必须提供医学检查证明,于是地方性法规与行政法规发生冲突,这样《黑龙江省母婴保健条例》因违反其上位法而无效。但是《黑龙江省母婴保健条例》的立法依据是《母婴保健法》,其做出这样的规定又是合乎上位法的。但从现有的行为立法规范来讲,无论执法者还是守法者都面临两难的选择。更为复杂的是,《婚姻登记管理条例》的立法依据是《婚姻法》,这说明婚姻法和母婴保健法的规定发生冲突,立法出现多重、复杂的冲突。
(四)地方立法操作性差
落实法律、法规需要制定地方性法规、规章,这就要求地方立法具有针对性,以便于操作。“立法如果能够考虑并抓住下述因素的一切联系及其相互关系,就能达到完善地步。这些因素就是国家的地理位置,领土面积,土壤,气候,居民的气质、天赋、性格和信仰。” [3]但是我国地方立法缺乏操作性情况比较严重。地方立法的可操作性差具体表现在地方立法条款本身表述的含义不清,部分规定过于笼统、抽象、原则,这样的条文一旦进入操作程序就变得模棱两可。地方立法条款提倡性、号召性、宣示性条款较多,实质性、具体化条款较少。所设置的制度违背了常理,无法操作,如不适当的超前立法,超出现实承受能力的立法,不符合一般法理的立法等。
二、地方立法问题的不良后果
立法是有一定的价值目标的,由于主客观方面的原因,地方立法存在着诸多问题,这些问题的存在带来了诸多不良后果。
(一)不利于法的价值的实现
为了实现特定时期法的价值,在成文法国家里,一般以宪法的形式将法的价值位阶体现出来,并以法律、法规和规章予以实现。因此,要求法律、法规和规章应当符合宪法的规定和精神,下位法符合上位法的规定,以法制统一的形式实现特定时期、特定国家的法的价值。如果下位法不符合上位法的规定,法的各种形式的规定不符合宪法的规定,则法的价值就不容易实现。上述我国法律规范存在的问题不利于法的价值的实现。
(二)不利于社会主义法制的统一
法制统一是法治国家的基本要求,任何法治国家的法律体系应该是结构严谨、内在协调的有机整体,只有这样,才能有利于法的价值的实现。正如恩格斯所言:“在现代国家中,法不仅必须适应于总的经济状况,不仅必须是它的表现,而且还必须是不为内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”[4]亚里士多德明确提出:“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。” [5]相互冲突的法律肯定称不上“本身是制定得良好的法律”,彼此矛盾的法律也不可能“获得普遍的服从”。我国宪法也将社会主义法制统一规定为一项重要原则。但是我国现行的地方立法存在的问题所导致的法律冲突破坏了我国法制的统一。“立法质量与法律权威性下降,立法不能与其他法治环节协调统一发展,从而有害于社会主义法制的完善” [6]
(三)不利于法律作用的实现
一般认为,法律具有指引、评价、预测、教育、强制功能。这些法律功能要求法律体系必须整体划一,在规定上协调一致,在适用上结果统一。只有这样,法律于建立时保持一种大致确定的预期,才能便利人们的相互交往和行为。由于法律体系的不统一,必然导致指引作用在指引时指引的道路并不一致,在评价上没有统一的结论,在预测上不可确定,在教育上无可适从,在强制上无法落实。法制不统一导致法律、法规之间的相互矛盾,这种相互矛盾不利于法律的适用,降低了人们对法律的信任度,影响法律的权威性,这样会使人们对法律内在的认同与信仰相互矛盾、莫衷一是,难以获得社会主体对法律的认同与服从,从而难以实现法律的应有的作用。
(四)导致法律适用无所适从
法律冲突使司法实践中的法律适用无所适从。20069月,李某等三人搭乘出租车返回住所,因交通事故造成李某椎体压缩性骨折,经鉴定为十级伤残。由于李某与出租车公司在赔偿问题上没能达成一致,于2007427日起诉至苏州工业园区法院,要求依据合同法、消费者权益保护法和《江苏省实施(消费者权益保护法)办法》第二十五条的规定,判令被告出租车公司赔偿李某医疗费、残疾者生活补助费、残疾赔偿金、被抚养人生活费、精神抚慰金12项共计17213879元。被告则认为,本起事故属交通事故,应当按照处理交通事故的专门法律——最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》处理,按照14084元给予两年的赔偿。依据不同的规范性文件,得出的赔偿数目不同。地方立法与非执行性立法的上位法规定相冲突导致法律适用无所适从。
(五)使地方保护主义合法化
地方立法主要是为了实现地方经济发展的需要而设定的立法权,故地方立法主要是地方经济立法,诸如吸引外资、土地使用、税收激励、经济合同、技术进口、合资企业、独资企业等方面。这种立法对本地区经济发展发挥了积极的作用,但是也不可否认其消极因素,例如,地方立法有可能使地区封锁、保护地方利益方面等消极作用合法化,例如,通过地方立法提高市场准入、质量技术标准、增加行政事业性收费、对异地投资企业实行双重征税等。广东省社会科学院课题组在《珠三角地区生态环境保护与建设研究》一文中认为:“目前大多数市场分割做法是有法律依据的,地方政府制定了大量法规和政策来保护本地人员、企业,限制外地人员、物品和服务流入,也限制本地的资本流出。”
(六)大量立法资源被浪费
在中国人大网中国法律法规信息系统搜索,197911日至2012106日,共有地方性法规、规章33455件。其中超过2000件以上的有三个省,辽宁省高达2408件,广东省2353件,山东省2099件,超过1000件的12个省,包括江苏省(1767)、浙江省(1438)、吉林省(1434)、黑龙江省(1370)、河北省(1258)、云南省(1149)、四川省(1180)、河南省(1113)、安徽省(1046)、贵州省(1044)、湖北省(1038)、陕(1008) [7]。据统计,19791994年,全国人大及其常委会平均年制定法律文件169件左右,地方人大及其常委会平均年制定地方性法规209件左右;199519976月,全国人大及其常委会平均年制定法律文件178件左右,地方人大及其常委会平均年制定地方性法规662件左右;19977月—1998年,全国人大及其常委会平均年制定法律文件247件左右,地方人大及其常委会平均年制定地方性法规877件左右。即:199419976月与19791994年相比,全国人大及其常委会的立法平均增长约5%,地方立法平均增长约217%19977月—1998年与19791994年相比,全国人大及其常委会的立法平均增长约46%,地方立法平均增长约324% [8]。如此立法一方面容易导致规范之间的冲突,另一方面也是立法资源的大大浪费。
三、地方立法存在问题的成因
地方立法冲突的原因在于以下几个方面:
(一)地方立法目的不当
地方立法目的不当首先表现在地方或局部利益保护主义方面。地方或局部利益保护主义在地方立法领域表现在地方立法权力寻租。
“权力寻租是从经济学的寻租理论引申而来的,它指国家公务员以掌握的行政权力为筹码,向企业或个人出租权力,索取高额回扣,获得暴利。” [9]这里的“权力寻租”一般指的是行政执法权寻租。随着市场经济的进一步发展,“权力寻租”出现了一种新形式——立法权寻租。地方立法寻租指的是经济利益主体通过地方立法或立法代言人介入立法,制定带有利益倾向性的地方性法规、规章的活动。立法更具有隐蔽性,其以合法的形式掩盖更为严重的、长久的违法事实,使利益主体获得违法行为的特权,因而是更高级、更“合法”的非生产性权力寻租 [10]。一些地方立法机关为了保护地方利益,运用地方立法权力予以“寻租”。下面以“特权车”扩大来说明权力寻租。
“特权车”出于公务的需要,在特定情况下给予其优先权,便于紧急情况下顺利完成公务。《收费公路管理条例》第七条规定,免交通行费的车辆范围只包括军队车辆、武警部队车辆、公安机关车辆、执行抢险救灾任务的车辆、跨区作业的联合收割机、运输联合收割机车辆。非常遗憾的是,这种车辆免费通行批准的权力却被地方立法机关运用立法权予以“寻租”。《云南省收费公路车辆通行费免交包交管理实施细则》第十四条规定了包交车辆通行费包括省委、省人大、省政府、省政协和省纪委办公厅使用专段号牌的车辆,省公安(非免费车辆),各州(市)、县(市、区)公安(非免费车辆)的车辆,路政机构在辖区内收费公路上处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的统一标志的车辆……经省交通主管部门或收费公路经营管理者批准的其他车辆。《天津市贷款道路建设车辆通行费征收管理办法》第十条规定公安、检察、法院等司法部门“警”字号牌的车辆不在执行职务过程中也可以免交过路通行费,经市政府批准减免通行费的其他车辆免交过路通行费。类似的“立法寻租”并不鲜见。如各汽车产地的地方保护主义政策就十分明显:在天津,街上只让跑夏利车,在上海,只允许桑塔纳车占领出租车市场,长春的捷达车比其他出租车受到更多的优待。这些地方立法保护了地方利益,但违背了有关法律的平等、公平竞争的精神 [11]。这样的立法目的难以制定出良好的地方性法规、规章。
(二)立法主体立法技术的欠缺
在我国当前的地方立法体制中,地方立法文本往往是由地方人大或政府将本应属于地方人大或政府法制部门的立法起草职权,委托给相关行业或政府主管部门,由其来直接担任地方立法的起草主体。这些立法人员是一般的公务员,立法的专业知识和技能并不高,加之作为一项工作的完成,有立法的文件草案即可,立法者的责任心也不强。地方人大代表也非专业人员,其审查通过法律草案时只注重能力和水平是非常有限的,特别是立法技术的缺陷制约着地方立法的“良”性。
(三)地方立法主体观念滞后
立法的价值目标在于实现法的人权保障价值、社会公平公正价值、保障社会稳定的价值等。但是法的价值是不平等的,是有位阶的。在立法中如何把握法的价值位阶是一个非常重要的问题,也是一个技术问题。目前地方立法大都停留在秩序的价值追求上,忽视地方立法的人权保障价值、公平公正价值、效率价值等。例如在我国的地方性法规中,审批事项所占比例不小。据不完全统计,从198612月到20015月,省级及以下政府和部门大量运用行政审批来对经济、社会事务进行管理和控制,在一些省级行政区域内实施的行政审批事项最少的在1300项左右,最多的超过2200项 [12]。事实上这些审批制度背后的深层次意识在于保障法的秩序价值。如何保障地方立法能够符合上位法的精神,符合时代的要求,需要对地方立法有个理性的认识,确立一个符合时代要求的立法观念。恪守传统的习惯、恪守保护地方利益的思维是不能制定出良好的地方性法规的。
(四)地方立法抄袭所致
地方立法与中央立法重复,原因在于地方立法机关的抄袭。抄袭既包括抄袭法律、行政法规和部门规章,也包括下位地方立法“抄袭”上位地方立法,还包括“抄袭”其他同级别省市的地方立法,有时还可以在上位地方立法中发现下位法的影子 [13]。地方立法抄袭除了抄袭立法内容外,还抄袭地方的形式。有学者就土地管理法的中央和地方立法对比进行了研究。“在章的设置上,完全照搬上位法结构(结构安排没有任何创新,创新的章数占上位法章数的百分比为0)的地方立法数额占所有地方立法数额(30件)的比例为36.7%;几乎完全照搬上位法结构(结构安排上仅有1章发生变化,占上位法章数的比例为12.5%)的地方立法数额占所有地方立法数额(30件)的百分比为36.7%;两项地方立法之和共占全国地方立法总数的73.4%。” [14]有学者统计,在重庆的地方性法规中,有15%是对国家法律作的说明性实施办法,既不能创新超越,又不必重复说明,实在没有意义和价值 [15]
(五)相应的国家机关怠于履行立法监督职责
权力的制约和监督是保障权力良性运转的基础,缺乏监督与制约机制容易导致权力腐败与权力寻租。我国宪法第六十七条赋予了全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施的职权。立法法第八十八条具体规定了通过撤销的方式行使宪法与法律的监督权,并增加了国务院、地方人民代表大会常务委员会、省、自治区的人民政府、授权机关的法规、规章的监督权。但是,遗憾的是,这些规定都只是写在纸上的规定,至今仍然没有一例上级国家机关撤销下级国家机关违法或者不适当的决定和命令。相应的国家机关怠于履行立法监督职责是地方立法存在问题的重要原因之一。
四、地方立法问题的解决
找出了地方立法困境的原因,我们有必要根据原因找出解决问题的办法,消解因地方立法不良带来的不利后果。解决地方立法问题的出路在于端正地方立法目的、更新地方立法观念、强化地方立法专业性、明确地方立法依据、强化地方立法监督责任,建立地方立法“良法”标准等。
(一)端正立法目的、更新立法观念
由于我国地方立法制度不完善,一些地方机关受利益的驱动,从本部门的利益出发,借助制定抽象行政行为来延伸、扩张其行政职权的现象相当严重,地方立法的负效应日益暴露出来,还有一些地方立法机关立法的目的是完成地方立法任务。从理论上讲,地方立法机关立法不在于通过地方立法搞地方保护主义,也不在于地方立法机关完成地方立法任务,而应该按照法的价值的要求,通过立法保障人权、维护秩序、提高效率,确保公平公正。只有端正地方目的,才能解决地方立法存在的问题,制定出地方立法的“良法”。
(二)强化地方立法专业性
地方性法规、规章的清理、修改、废止要求立法工作人员不仅要有立法为民的负责态度,还要有丰富的法律知识和较高的立法技术,有良好的法律素养。立法质量说到底是立法者的素质问题。立法是一门科学,很难指望没有立法知识和技术的人员能制定出高质量的法律。“议会立法程序中最重要的问题是如何确保决定者的素质和如何提供充分的信息以资判断。” [16]为此,地方立法机关应该大力提高立法工作人员的素质。
提高立法工作人员的素质,最直接、最快的方式是引进人才。近几年宪法学和行政法学的博士、硕士毕业生越来越多,各地进行法制建设的专业人员越来越多,从不同的地方引进具有博士、硕士学位并具有丰富实践经验的人员是最快的方法。其次,要组织地方立法的工作人员参加法律专业知识讲座、坚持业务学习和研讨,使立法工作人员及时更新法律知识,了解相关领域的前沿理论动态,提高立法水平。提高立法素质还要鼓励现职人员进修、学习,特别是鼓励这些人员参加全国的博士研究生、硕士研究生入学考试,进入专业性的大学和研究机构进行系统训练。通过学习深造这样培养出来的人才既是业务专家,也是实践专家。这种理论和实践结合起来的立法工作者是立法机关不可多得的人才。
(三)明确地方立法依据
地方立法包括执行性立法、创新性立法和自主性立法。不同类型的立法具有不同的良法要求。执行性立法因为是执行上位法,因而要求其必须明确其所执行的法律,并且具有能体现地方特色、能促使上位法落实、与上位法保持一致、具有可操作性、立法简明等特征。创新性立法是在国家尚未制定法律或者行政法规的省、自治区、直辖市和较大的市,根据本地方的具体情况和实际需要而先行制定地方性法规,具有先行先试的特点。这就要求创新性具有宪法上的依据或政策上的依据。自主性地方立法是地方立法机关根据宪法、组织法和立法法就所辖范围内的地方性事务制定规范性文件的行为。所以地方自主性必须只能就宪法、组织法和立法法确定的地方性事务进行立法,并不得抵触宪法和上位法的原则和精神,对地方事务有特别针对性,民族性、与同位阶相关立法协调等。现实立法实践中,对立法依据没有做出明确的要求,于是为了实现地方利益可以进行没有法律依据的地方立法,从而违背了设立地方立法权的初衷。
(四)强化立法监督机关责任
随着立法法颁布实施以后,享有立法监督权不仅有全国人大常委会,还包括国务院、地方人大及其常务委员会、省级政府等。鉴于地方立法存在诸多问题,有必要强化立法机关的监督责任,建立相应的地方立法审查制度,有可能的话扩大行政诉讼受案范围,建立抽象行政行为审查制度,通过多方立法审查制度启动立法审查,确保地方立法“良法”的实现。
(五)建立地方立法“良法”标准
建立制定“良法”机制的方法很多,但确定地方性立法的良法标准是最直接的方法之一。
地方立法良法标准是指评价、检测地方立法机关制定的地方性法规、规章是否是“良法”的基本准则。构建地方性立法良法标准的目的是使地方性立法机关依据立法的“良法”标准评价、检测立法成果,避免立法的随意性和盲目性,制定出优良的地方性法规、规章,使其立法工作有效地达到最佳效果。因此,构建地方立法良法标准与提高地方立法质量密切相连。
提高地方立法质量包括提高地方立法机关的立法行为的质量及其立法成果的质量两个方面的内容。具体来讲,提高地方立法质量一是提高地方立法的特色性。地方立法必须与本民族、本地方的具体情况和实际需要相结合,不断提高立法的自主性、科学性和适应性,满足本地方经济、政治、文化及地方事务不断发展的需求。二是提高地方立法的现代化水平。提高地方立法的现代化水平包括不断提高立法观念、立法内容和立法程序等方面的现代化程度。三是把地方立法质量问题与国家整个法治建设的进程相联系。地方立法受国家立法的指导、制约和保障,因而它不能脱离国家法治轨迹而孤立地进行,但它又是国家法治建设的重要组成部分,可以自主进行一系列的立法活动,可以以自己的立法成果为国家和地方的法治建设做出应有的贡献。
根据地方行政立法特点所体现的执行性、自主性和创新性三种功能,我们把地方性立法分为执行性、自主性和创新性三类。根据地方立法类别建立不同的“良法”标准是解决地方立法问题的关键所在。鉴于本文篇幅的限制和写作的需要,有关地方立法的良法标准将另文阐述。

 

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