王振民:论回归后香港法律解释制度的变化

作者 :宪法与行政法研究中心   访问次数:次   发布时间:2012-06-07

 


 摘要:香港回归前,在普通法体制下法院既是司法机关,也是释法机关。由于回归前香港的司法终审权由英国枢密院司法委员会享有,英国枢密院司法委员会就是香港回归以前的最高释法机关。香港回归后,香港解释法律的制度发生了很大变化。一方面香港法院解释法律的权力,尤其解释新的宪制性法律——《基本法》的功能得到大大加强;二是除了香港法院继续享有释法权外,全国人大常委会代替回归前英国枢密院司法委员会成为香港的最高释法机关,开始解释香港新的宪制性法律。

关键词:香港 释法 人大


  香港回归前,在普通法体制下,释法和司法是同一个过程,法院既是司法机关,也是释法机关。释法只发生在司法过程中,是司法活动的一部分。[1]但尽管香港法院有解释法律的权力,由于回归前香港不享有司法终审权,香港的司法终审权由英国枢密院司法委员会享有,英国枢密院司法委员会就是香港回归以前的最高释法机关。[2]因此,香港法院对香港本地法律和英国相关法律的解释不是最终的,当事人不服可以上诉到英国枢密院司法委员会,寻求最终解释。

香港回归后,香港解释法律的制度发生了很大变化。这主要表现在两个方面:一是香港法院解释法律的权力,尤其是解释新宪制性法律——《基本法》的权力得到大大加强;二是除了香港法院继续享有释法权外,全国人大常委会开始为香港解释宪制性法律。[3]本文要探讨的就是香港1997年回归后法律解释制度的变化,主要是宪制性法律解释制度的变化。

一、回归前香港的释法制度

在普通法制度下,法律的解释权属于法院。法律制定出来后,立法机关就不再有发言权,法律的命运就操之于法院手中。司法机关在处理案件时如果需要解释法律,不会征求立法机关和行政机关的意见。如果立法机关对法院的解释有意见,可以修改乃至废除或重新制定有关法律,而不会解释法律。这就是普通法下的法律解释制度。

正像人人都必须遵守法律一样,法官自然也不例外,法官必须忠实地适用有效的成文立法,这是法治的根本原则,也是民主的要求,即司法机关作为非民选机构应该给予民选立法机构所制定的法律以充分的尊重。但是,其前提是法律条款的含义必须清楚明确。然而这并非易事,法律条款的含义往往是不清楚、不明确的。社会生活的千变万化,使得立法总比社会发展晚一点,或者有偏差。法律一出台,这部法律实际上就立即过时,就像计算机一出厂,里面的硬件和软件就开始过时一样。很自然地,弄清法律条款的含义就成为法官司法的重要任务。[4]可见,如果法律条款的含义非常清楚,不容任何其他解释,法官就无须解释法律。解释法律并非司法本来的内容,只是司法附带性的工作。法院解释法律的目的是为了更好地适用法律,为了维护立法的原则精神。至于后来法官解释法律演变成法院制约立法机关的重要手段,法官甚至有权通过解释法律而对法律进行违宪审查,并宣布违宪的法律无效,这是后来法治与民主博弈的结果。

香港回归前的释法制度有两个层面:一是英国枢密院司法委员会作为香港的终审法院和最高释法机关对法律的解释,二是香港本地法院对法律的解释。

(一)英国枢密院司法委员会对法律的解释

就第一个层面而言,回归前香港的法律解释制度有如下几个特点:第一,香港最高的释法机关是英国枢密院司法委员会,香港最高法院没有法律的最终解释权;第二,英国枢密院司法委员会不仅有权解释当时香港的宪制性法律——《英皇制诰》和《皇室训令》,而且可以通过对案件的审理解释香港本地立法。第三,枢密院司法委员会的释法,必须结合具体案件,进行具体解释,不能进行没有诉讼的抽象解释。也就是说,当事人对香港最高法院判决不服,实际上就是对香港本地法官对法律的解释不同意。在这种情况下,当事人有权上诉到英国枢密院司法委员会,而枢密院司法委员会通过对案件的审理,对有关法律进行最终解释。枢密院司法委员会不可以在没有当事人上诉的情况下自行解释法律,香港居民也不可以在没有一个实际案件或者纠纷发生的情况下,直接向枢密院司法委员会申请释法。第四,基于上述第三点理由,香港政府和任何一个香港公司、居民都可以通过司法诉讼的方式向枢密院司法委员会“申请”释法。但是香港法院不可以向枢密院司法委员会申请释法。第五,枢密院司法委员会解释法律采取的是普通法制度下法院释法的一般哲学和方法,这种释法是司法活动的一部分,程序上当然也是司法程序,争议双方有机会在释法者(法官)面前就如何理解法律条款的含义发表自己的意见。

(二)香港本地法院对法律的解释

回归前香港法律解释制度的另外一个层面即本地法院对法律的解释。首先,尽管在英国普通法制度下,香港法院享有法律解释权,包括有权解释《英皇制诰》和《皇室训令》,但是这种解释权是有限的,而且不是最终的,当事人可以通过上诉的方式申请英国枢密院司法委员会作出最终解释。回归前香港的“最高法院”实际上不是“最高的”。而回归后的终审法院尽管没有用“最高”一词,但是实质上在香港享有司法上的最高地位,与内地的最高人民法院在司法问题上互不隶属。这是“港人治港”和“高度自治”的重要组成部分和表现。其次,香港回归前,香港法院在解释法律,尤其在解释《英皇制诰》和《皇室训令》的时候,通常都比较保守,谨守分际,不愿意逾越雷池一步。另外,与枢密院释法一样,香港法院的释法活动不是独立的司法行为,必须有具体的诉讼案件,通常是在进行司法审查过程中进行的。[5]

回归前后,香港法院解释法律制度的主要变化,可以简单地概括为:回归前法院是“适用性”释法,即解释法律的目的是为了发现法律条款的真实含义,为了寻找立法者的动机和目的,从而更好地适用法律;回归后法院解释法律的深度、广度和态度都有很大变化,从各方面来看,法院释法的权力都得到很大加强。

二、回归后香港法律解释制度的变化

英国枢密院司法委员会对香港享有的司法终审权和法律的最终解释权,在香港回归中国后,根据《基本法》的规定被一分为二:终审权被授予了新成立的香港特别行政区终审法院,而《基本法》的最终解释权则保留给了全国人大常委会。

中国实行的是由最高国家权力机关的常设机关解释宪法和法律的制度,宪法和法律的解释权属于全国人大常委会,全国人大常委会对法律的解释是最终的权威解释,不仅一切行政机关和社会团体必须遵守和执行,而且司法机关在处理具体案件时也必须依据有关解释来判案。[6]

在此前提下,全国人大常委会授权最高人民法院在审理案件时,可以就如何具体应用法律、法令的问题作出解释,这种解释也有法律效力。最高人民法院作出的这种司法解释其范围只限于审判工作中具体应用法律、法令的问题,这种解释不得违背法律、法令的原意。相对于全国人大常委会的解释来说,司法解释是辅助性的,前者是主要的。[7]

《基本法》是由全国人大制定的,然而《基本法》的实施却主要是在实行普通法的香港特别行政区。在处理《基本法》的解释问题时,立法者既要考虑到中国内地的法律解释制度,又要考虑到香港普通法体制下的法律解释制度。最后折中的结果就是基本法第158条的规定,即根据宪法的规定,像中国所有其他法律一样,《基本法》的解释权属于全国人民代表大会常务委员会,这就与内地的法律解释制度一致起来,体现了“一国”的要求。同时保留香港普通法下的法律解释制度,由全国人大常委会授权香港特区法院在审理案件时解释《基本法》的条款。但如果要解释的条款有关中央人民政府管理的事务或中央和香港特区的关系,那么香港特区法院在对案件作出不可上诉的终局判决前,应由香港特区终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。香港特区法院在引用该条款时,应以全国人大常委会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。如果全国人大常委会决定解释《基本法》的有关条款,则必须征询其所属的香港基本法委员会的意见。

可见,这是精心设计的特殊的法律解释制度,它把香港由法院解释法律的制度和内地由全国人大常委会解释法律的制度融合在一起,从而同时满足了“一国”和“两制”的要求。这就是回归后香港新的法律解释制度。

三、回归后香港法院释法性质的变化

尽管回归前后香港法院都有权释法,但是释法的性质发生了根本变化。回归前香港法院的释法,是基于普通法本身的要求,由于“释法”和“司法”合一的制度安排,解释法律是普通法之下法院固有的功能。回归后,香港法院释法固然也是普通法的要求,但是此种性质的释法仅限于法院对本地立法的解释。从法理上讲,香港法院解释《基本法》是基于全国人大常委会的授权而进行的释法活动,主要不是来自普通法固有的制度安排。这是香港法院释法性质的重大变化。

正是基于香港法院释法性质的这个重大变化,香港法院解释基本法的行为才受到一些限制。这些限制包括:第一,香港特别行政区法院只能在审理具体案件时才可以解释基本法有关条款,不可以对基本法进行抽象解释,即没有具体案件的解释。全国人大常委会对基本法的解释则没有这种限制,它有权进行抽象解释。2004年和2005年全国人大常委会两次释法就是抽象解释,而1999年全国人大常委会第一次释法则是结合具体案件的解释。第二,香港特区法院解释基本法主要限于对基本法关于香港特别行政区自治范围内的条款。而全国人大常委会解释基本法是全面的。第三,香港特别行政区法院对基本法的其他条款也可以进行有条件的解释。如果香港特区法院需要对关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释,而该条款的解释又影响到案件的判决,在对该案件作出不可上诉的终局判决前,应由香港特别行政区终审法院提请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如果全国人大常委会作出解释,香港法院在引用该条款时,应以全国人大常委会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。

可见,香港特区法院对基本法的解释是被授权的,而且这种解释也是有条件的。

1997年以前,香港法院无论解释本地立法或者当时的宪制性法律,倾向于从狭义的、传统的角度来进行。法院对释法总的态度是,尊重立法者的意愿,严格依照法律条款办事。回归后,香港法院释法的次数和范围有很大的增加和扩大。香港特区前律政司司长梁爱诗曾经表示,回归后,有超过三分之一的《基本法》条文已经经过香港法院的解释(截止20055月)。[8]如果是三分之一的《基本法》正文条款,那就是53个条款。这样,香港法院平均每年解释《基本法》6个多条款,亦即香港法院释法平均两个月就要进行一次。实际数字相信比这个要多。

至于香港法院解释本地立法,则是天天都有可能发生,经常都在进行,基本上无法统计。但是全国人大常委会则不能像回归前英国枢密院司法委员会那样也解释香港本地立法。对于这种现象,要进行客观分析。香港法官尽管回归前后人员变动不大,但是回归后由于实行“一国两制”、“港人治港”和“高度自治”的原因,很多重大事情在香港本地解决,不需要拿到外地(伦敦或者北京)解决,这极大调动了香港法官“港人治港”的积极性,他们与香港广大民众一样,第一次掌握了自己的命运(例如拥有了终审权),以主人翁的姿态积极行使权力,与回归前在英国人统治下仰人鼻息地行使司法权和释法权是完全不同的感觉。这是可以理解的。应该说香港法院的大部分释法是好的,是善意的、正面的。这种“扩权”是“港人治港”、“高度自治”在司法和释法问题上的必然反映。当然不可否认,这里边也有个别案例是值得商榷的。这需要长时间的磨合和适应,才能够准确把握“一国两制”、“港人治港”和“高度自治”的真谛。

    四、回归后全国人大常委会解释基本法制度的确立

港人长期生活在普通法之下,对于上述普通法之下一般法院的释法制度有很深的认识,这种观念已根深蒂固。对于回归后“突然”降临的新的人大释法体制,需要一段时间调整和适应。

1997年回归至今,全国人大常委会仅仅作过3次释法,只对4个条款进行过解释。第一次是1999626日第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项的解释》,对基本法第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项有关特区永久居民的定义以及内地人赴港定居的手续的规定进行了解释。第二次是200446日第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》,对基本法关于特区20072008年行政长官和立法会议员产生办法修改程序的规定进行了解释。第三次是2005424日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第五十三条第二款的解释》,对行政长官辞职后新的行政长官的任期作出了解释。从数量上看,人大释法的次数并不多,但是影响巨大。

(一)全国人大常委会解释基本法行为的性质

在普通法体制下,法院解释法律的行为由于与法院对案件的审理是同一过程,因而从性质上看是一种司法行为。根据宪法,全国人大常委会是国家的日常立法机关,也是国家最高权力机关的常设机关。除了立法职能外,其宪法上的职责还包括宪法和法律解释。在中国的宪法和法律解释理论中,法律的解释权是最高权力(立法权)的附属权力,解释宪法和法律是全国人大常委会除了立法、监督、决定、人事任免等职能之外的一项独立的职能,与其他职能同等重要。全国人大常委会既是立法机关,也是中国的宪法和法律解释机关。这种释法行为尽管不是司法行为,但也不是立法行为,而是介于立法和司法之间的“半立法、半司法”的行为,也可以说是独立于一般司法和立法的专门性法律解释行为。由于释法大量发生在司法和执法过程中,因此,人大释法是连接立法和司法、执法的桥梁和纽带。

这种由最高权力机关的常设机关(立法机关)解释法律的制度不为普通法地区所熟悉。反对人大释法的一个重要理由是,人大既是立法机关,又是释法机关。立法机关和释法机关合二为一造成利益冲突,有些甚至认为立法者是最糟糕的释法者。[9]其实,立法和释法由一个机关负责并不是问题,关键要把这两个职能分开并通过不同的程序履行这两个职能,就像英国议会既是英国最高立法机关,又是英国本土最高释法机关和终审机关一样,尽管同属议会,但是立法职能和释法(终审)职能分开行使,程序不同,行使的主体也不同,释法(终审)由上议院中的司法委员会行使,立法则由下议院负责,二者分别独立行使自己的职权。

中国的法律解释理论认为,释法是为了寻找法律条款的确切含义,立法机关显然比其他机关包括司法机关,更加清楚法律条款准确的意思。而且,现在全国人大常委会的立法职能和释法职能从程序上看也是分开行使的,问题是,在普通法体制下,法院的判例,包括法院通过判决对法律的解释可以成为先例,法院以后在处理同类案件时要遵循先前的判决和解释,这就是“遵循先例”原则(stare decisis)。根据基本法第158条的规定,如果人大对基本法有关条款作出了解释,香港法院的判决尽管基于“一事不再理”的原则得以保留,但是,香港法院对基本法的解释以及判决本身的先例效力则因人大释法而自然中断。就像1999626日全国人大常委会第一次释法,尽管不否定129日香港终审法院判决本身的效力,案件当事人根据判决获得的权利仍然有效,在626日人大释法前该判决就是法律,但是一旦人大释法作出了不同的解释,该判决包括对基本法的解释作为普通法先例的效力就中断了。

需要说明的是,即便在普通法体制下,如果立法机关就案件所涉及的问题制定或修改了法律,改变了法院通过自己的判决就有关问题所确定的规则,那么法院以后处理同类案件就必须遵守立法机关制定或修改的法律。这也是普通法的原则,即“制定法优于判例法”的原则,立法取代判例的情况可以发生在任何普通法地区和国家。[10]

所以全国人大常委会对基本法作出解释,否定了香港法院判决(包括对基本法的解释)的“先例”效力,否定香港法院对基本法的解释,无论在大陆法体制下或者普通法体制下,都是可能发生的现象,这与普通法下成文立法取代判例法的效果并无二致。这是由上述人大释法的性质决定的。2000315日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》也明确规定了法律解释的程序和效力,明确全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。[11]

(二)人大释法的程序

人大解释法律采用的程序不同于一般立法程序,而是特殊的释法程序。

首先,是启动程序。根据基本法和有关法律的规定,可以启动人大释法的主体有三个,一是全国人大常委会自己主动释法,二是国务院提请人大释法,三是香港终审法院。其中国务院提请人大释法,可以基于国务院自己的判断,也可以基于特区政府的请求。[12]过去十年人大三次释法,一次是全国人大常委会主动释法,由委员长会议提案。另外两次是由行政长官请求、经由国务院向全国人大常委会提案而启动的。回归至今,还没有来自特区终审法院的释法申请。

有些人士认为基本法第158条只授权特别行政区终审法院在法律规定的事由出现时,应该请全国人民代表大会常务委员会对基本法的有关条款作出解释,而没有授权香港特区行政长官这样做,因此行政长官不可以提请全国人大常委会解释基本法。根据《基本法》第43条规定,特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长,代表香港特别行政区。这就是说,行政长官不仅是特区政府行政部门的首长,而且是整个特别行政区的首长。《基本法》第43条同时规定特别行政区行政长官依法对中央人民政府和香港特别行政区负责。第48条规定香港特别行政区行政长官行使的职权中包括负责执行基本法和依照基本法适用于香港特别行政区的其他法律。因此,特区行政长官要向中央人民政府述职,就特区实施基本法的情况向中央政府汇报,对中央政府负责。1999年和2005年两次释法都是特区行政长官就特区实施基本法过程中发生的重大争议向国务院进行汇报而启动的。[13]特区行政长官在报告中建议国务院提请人大解释《基本法》,国务院自行决定接受不接受这个建议,向不向全国人大常委会提案请求解释《基本法》。国务院研究了特区行政长官提交的报告,认为事关重大,才主动向全国人大常委会提请解释《基本法》有关条款的议案。

从法律上看,特区行政长官是否建议解释《基本法》,对人大最终是否解释《基本法》并不起决定性作用。因为即使没有特区行政长官的报告和建议,没有任何人或机关的建议,全国人大常委会根据《基本法》第158条第一款的规定,有权主动解释基本法,并不以任何机构或个人是否建议它解释为前提。全国人大常委会解释基本法也不以法院诉讼的存在为基础,这一点香港大学的Yash Ghai教授作过深入研究。[14]

其次,人大解释基本法的具体工作程序,遵循人大解释法律的一般程序。《立法法》第二章第四节专门规定了“法律解释”。2004年第十届全国人大常委会第12次委员长会议通过《全国人大常委会法律解释工作程序》,进一步明确、规范了法律解释的具体工作程序。全国人大常委会解释香港基本法的时候,除了必须符合这些程序要求外,还有一些特殊的安排,例如,2005年在人大释法之前,全国人大常委会委派有关负责人到深圳举行座谈会,听取香港各界人士尤其是法律界人士的意见,包括反对释法或者对释法有不同看法的人士的意见。这其实类似于听证或者法庭的辩论。今后可以更加制度化,名称最好不要叫做“座谈会”,而叫做“听证会”。这样从程序上,尽管表面与法院释法的司法程序不同,但是在释法前听取各方面的意见,尤其是反对的意见,其效果和作用应该是一样的。

另外,人大解释基本法不同于解释一般法律还有一个特殊程序,就是必须征求其所属的香港基本法委员会的意见。这是人大解释基本法的必经程序。如果将来有来自特区终审法院提出的释法申请,全国人大常委会可以接受,也可以不接受。[15]如果全国人大常委会不受理特区终审法院的申请,那就说明全国人大常委会认为没有必要解释基本法,或者说通过这种暗示的方式授权特区终审法院对有关条款自行解释。如果全国人大常委会决定接受申请,解释《基本法》的有关条款,则必须征询其所属的香港基本法委员会的意见。全国人大常委会如果不接受特区法院申请释法,要不要征询基本法委员会的意见,法律没有明文规定,这有待于将来的实践来创造宪制惯例。基本法委员会中12名成员,一半来自内地,另一半来自香港,其中包括法律界人士,他们可以把香港各界主要是法律界对释法的意见,带到全国人大常委会,从而使人大释法可以照顾到香港实行普通法的特殊情况。

(三)人大释法的哲学和方法

在释法的哲学和方法方面,香港法律界习惯于从普通法的角度来理解基本法的条款。在普通法下,释法的一个重要方法是字面解释,要求法官必须严格按照法律条款字面的含义去解释法律,即强调法律规则的“明显含义”,而民法(大陆)法系的法官则倾向于“目的论”的解释方法。[16]尽管普通法下的释法也要寻找立法原意,但是一般认为,最能体现立法原意的还是法律正式文本最终使用的词句本身,至于制定这个条款时候所讨论过的其他说法或者用词,因为最终并没有写入法律,因此这些立法文件并不能作为解释法律的主要依据,有法律效力的还是法律条款本身,而不是立法时候所讨论过的其他文件。无论1999年、2004年还是2005年人大释法,我们都看到普通法对法律的这种字面理解。

而人大解释基本法遵循大陆法系释法的一般哲学和方法,即强调对法律条款原意的追求。这两种法律解释哲学显然会导致结果的不同。例如2005年香港特首董建华辞职后,新特首的任期到底是董特首的剩余任期或者是一般特首完整的五年任期,从普通法的解释方法和哲学出发,明显是五年。但是从大陆法系的解释方法出发,自然是剩余任期。

在世界上,一个普通法地区转变成为一个大陆法法域的组成部分,香港并非第一例。基于政治和经济上的原因,1972年英国决定加入欧洲共同体,即现在的欧盟(EU)。加入欧盟就必须放弃英国的部分主权,对保守的英国人来说,这完全是一场“主权革命”,随之而来的必然是宪制的变革以及由此引发的对传统普通法的冲击,这主要表现在不同的释法哲学上。针对英国与欧洲大陆不同的释法哲学和方法,有的英国法官支持民法法系法官的解释方法,有的却持反对意见。[17]例如大陆法系的法律解释可以填补法律条文的空白,在普通法看来这根本不是释法,而是修改法律,“是英国法院从未做过的。它不重视条文的实际辞句。它填补条文间的空白,它做了它认为应该尽力去做的事。它的作用与其说是解释者,倒不如说立法者。它的一切都使守旧的英国人感到震惊”。[18]

经过激烈的斗争和长时期的磨合,英国法律界最终不得不放弃用传统的普通法来解释《罗马条约》和有关立法,而接受欧盟大陆法的方法来解释这些法律。显然,《罗马条约》以及欧盟议会通过的法律都是根据欧洲大陆的法律理念和制度而制定的法律文件,仅仅用普通法来解释是不行的。谈到这个问题,丹宁勋爵说:“法官不要按照语言的字面意思或句子的语法结构去理解和执行法律,他们应该本着法律语言词句背后的立法者的构思和意图去行事。当他们碰到一种在他们看来符合立法精神而不是法律词句的情况时,他们就要靠寻求立法机构的构思和意图,寻求立法机构所要取得的效果的方法来解决这个问题,然后他们再解释法规,以便产生这种预期的效果。这意味着他们要填补空白,要理直气壮地、毫不踌躇地去真补空白。”他还说:“我们一定要采用新方法。正像所谓‘入国问禁、入乡随俗’,在欧洲共同体中,我们就应该按照欧洲法院的方式行事。”[19]

同样,全国人大常委会对《基本法》的解释也不同于香港法院对《基本法》的解释,既然是由最高国家权力机关兼立法机关来解释法律,它如果“填补(法律)条文间的空白”,那是不奇怪的,就像1996年全国人大常委会就《国籍法》在香港的实施所做出的解释一样,填补了《国籍法》没有规定香港人国籍问题的空白。[20]《基本法》是中国宪法在特别行政区的延伸和拓展,是宪法的子法,它不可能脱离中国宪法发展出一套完全不同的法律哲学。理解《基本法》的有关规定,不能不考虑《基本法》的宪制背景,不能不考虑中国的宪法解释理论和实践。

其实,尽管全国人大常委会主要采取中国大陆法系的释法哲学和方法,但是并非没有照顾到香港实行普通法的特殊情况。1999年全国人大常委会第一次释法,最终肯定的是香港高等法院原诉庭对基本法的解释,只是不同意上诉庭和终审法院对基本法有关条款的解释。香港高等法院原诉庭对基本法的解释当然也是根据普通法的解释方法得出的结论。

    (四)人大释法与香港司法终审的关系

由于1999年第一次人大释法是针对终审法院的判决作出的,海内外普遍有一种看法,即人大释法否决了香港终审法院的判决,侵犯了《基本法》保障的香港司法终审权和司法独立。其实,全国人大常委会的释法不影响香港特别行政区终审法院有关判决的对人效力,案件双方当事人根据判决所取得的权利和义务仍然有效,既往不咎,释法只对将来发生的事有效力。

所以,不好说人大释法推翻了香港特区终审法院的判决,侵犯了香港特区的司法终审权和司法独立。如前所述,在普通法制度下,法律的最终解释权和司法终审权是合在一起的,都由最高(终审)法院行使。但是在中国的宪法制度里,法律的最终解释权和司法终审权不是由一个机构来统一行使的,而是分别由两个机构来行使。根据中国宪法第67条和第127条的规定,法律的最终解释权由全国人大常委会行使,中国司法终审权由最高人民法院行使。在中国内地,人们并没有因为全国人大常委会行使法律的最终解释权而认为全国人大常委会侵犯了最高人民法院的司法终审权,因为全国人大常委会并没有代替最高人民法院来审理案件,只是进行法律的最终解释,司法上的终审仍然由最高人民法院来进行。这种宪法和法律的最终解释权与司法终审权分立由不同机构行使的情况,是大陆法系的重要特征,广泛存在于适用大陆法的国家和地区。[21]

同样,对香港《基本法》,其“最终解释权”属于全国人大常委会,但“最终裁判权”属于香港特区终审法院。把“最终解释权”和“最终裁判权”分开,既符合中国的宪政和法律体制,又是“一国”和“两制”的绝妙结合。正是从这个意义上说,全国人大常委会并没有侵犯特区终审法院的终审权,全国人大常委会不是特别行政区终审法院的“终审法院”,它仅仅行使《基本法》的最终解释权,只“释法”,不“司法”,不代替特区法院审理案件,最终审判权(终审权)仍然由特区终审法院行使。因此,全国人大常委会解释基本法不会侵犯香港特区终审法院的司法终审权和司法独立。

在“一国两制”体制下,中国行使宪法和法律最终解释权的机构仍然只有一个,即全国人大常委会,但是行使司法最终裁判权的机构目前已经有三个,即设在北京的内地的终审法院――最高人民法院和分别设在香港、澳门的两个特区终审法院,这三个终审法院相互之间没有隶属关系,各自在自己的管辖区域内行使自己的司法终审权。

结论

香港回归后,香港的解释法律制度已经发生了很大变化。在解释香港的“小宪法”——基本法方面,香港法院解释宪制性法律的权力得到大大加强,香港法院不仅有权解释本地立法,而且被授权解释基本法。在香港回归中国后,英国枢密院司法委员会对香港享有的司法终审权和法律的最终解释权,根据《基本法》被一分为二:终审权被授予了香港特区终审法院,而宪制性法律的最终解释权则保留给了全国人大常委会。回归后全国人大常委会作为特别行政区的最高释法机关开始为香港解释宪制性法律——《基本法》,这是回归后香港新的政制和法制的重要组成部分。

回归十年以来,人大释法和香港法院释法这种“双轨”释法制度之间的磨合机制已经初步建立,但是还有许多方面需要完善。可以预见,香港法院将来还会不断通过判决对基本法的条款作出解释,而必须由全国人大常委会释法的情况还会发生。应该承认,无论本地法院释法或者人大释法,都使得基本法变得更加有血有肉,丰富多彩,推动了以基本法为核心的特区新法律制度的发展,极大扩充、丰富了“一国两制”的法律内涵,也推动了中国宪法和法律解释制度的发展。


注释:
[1]陈文敏等:《香港法概论》,三联书店(香港)有限公司1999年版,第17页。 
[2]英国枢密院司法委员会是英国海外殖民地的最高上诉法院,而英国本土的终审法院则是英国贵族院(即上议院)的司法委员会。 
[3]港人把全国人大常委会解释法律的制度,简称为“人大释法”,这里也借用这样的说法。本文也据此把法律解释制度简称为“释法”制度。 
[4]Peter Wesley—Smith,Introduction to the Hong Kong Legal System,Hong Kong,Oxford University Press,1987,P82. 
[5]法院在进行非司法审查的普通诉讼中,也会遇到需要释法的情况。 
[6]由于全国人大常委会也是我国的国家立法机关,因此学者也把这种制度称为“立法解释”制度。严格来讲,这个说法是不科学的。在行使解释宪法和法律职能的时候,全国人大常委会不是以立法机关的身份来解释宪法和法律的,这个时候它的身份是国家的最高权力机关(在全国人大闭会时)。立法机关解释法律的制度即使在内地,也有不同看法。见袁吉亮:《论立法解释制度之非》,《中国法学》1994年第4期;袁吉亮:《再论立法解释制度之非》,《中国法学》1995年第3期。 
[7]张志铭:《中国的法律解释体制》,载梁治平:《法律解释问题》,法律出版社1998年版,第165页。 
[8]《梁爱诗:基本法争议难预知》,香港《文汇报》,2005年5月5日。 
[9]《侃侃论法》,香港大律师公会2001年版,第28页。 
[10]Peter Wesley—Smith:The Sources of Hong Kong Law,Hong Kong University Press,1994,P33。 
[11]《中华人民共和国立法法》第47条。 
[12]《立法法》第四十三条规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。 
[13]《人民日报》,1999年6月23日。 
[14]Yash Ghai教授对此有深入论述,请参见Yash Ghai:Hong Kong’s New Constitutional Order,Hong Kong University Press 1997,P193。 
[15]其实对国务院提出的释法请求,全国人大常委会从理论上讲也是可以受理,也可以不受理的。 
[16]沈宗灵:《比较法研究》,北京大学出版社1998年版,第289页。 
[17]J.E.Levitsky,The Europeanization of the British Legal Style,in American Journal of Comparative Law,Volume 42,1994,P 347. 
[18]、[19](英)丹宁勋爵:《法律的未来》,法律出版社1999年版,第333页、第24-25页。 
[20]1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会通过了《关于<中华人民共和国国籍法>在香港特别行政区实施的几个问题的解释》。该“解释”考虑到香港的历史背景和现实情况,规定所有香港的中国同胞,不论其是否持有“英国属土公民护照”或者“英国国民(海外)护照”,都是中国公民。但自1997年7月1日起,他们仍可继续使用英国政府签发的有效旅行证件(包括“英国国民(海外)护照”)去其它国家或地区旅行,但在香港特别行政区和中华人民共和国其它地区不得因持有上述英国旅行证件而享有英国的领事保护的权利。对在外国有居留权的香港特别行政区的中国公民,按照同样办法处理其国籍问题。这样通过法律解释的方法解决了中国《国籍法》在香港特别行政区适用的空白。1999年全国人大常委会对澳门回归后澳门居民的国籍问题作也作出了类似的特别安排。 
[21]例如在我国台湾地区,“大法官会议”负责解释“宪法”和统一解释法律,但是没有司法终审权,“最高法院”和“最高行政法院”有司法终审权,但是无权解释宪法。欧洲大陆也基本上采取同样的做法,只是各国根据自己的情况略有不同。见陈爱娥等:“司法与宪法解释”,载《当代公法新论》(上),元照出版公司2002年版,第711页。见李念祖:《司法者的宪法》,五南图书出版公司2000年版。也见Donald P.Kommers,Germany:Balancing Rights with Duties,in Interpreting Constitutions,A Comparative Study,ed.by Jeffrey Goldsworthy,Oxford University Press,2006,P 172.


文章来源:《政治与法律》2007年第3期。

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