皮特·万·迪克:荷兰行政决定司法审查

作者 :宪法与行政法研究中心   访问次数:次   发布时间:2014-05-17

 

     
    引言      
在荷兰,对行政行为进行司法审查的制度安排是1976年以后才形成了体系的。在这之前,由专门的行政法庭处理专门的案件,而民事法庭,不管是过去还是现在,都在侵权诉讼中有权审查政府作为或不作为行为的合法性。然而,通常来说,君主享有对上诉行政案件的审理权。国王或女皇依据政府责任的要求并在听取国会的建议后,对行政争议作出处理。      
1976年,独立的行政司法权(司法审查权)被授予国家参事院的一个专门部门。1985年欧洲人权法庭的裁决认为,根据《欧洲人权公约》第六条规定,向君主提出上诉这种救济方式不符合诉诸一个独立且中立的法庭的权利要求。因此,在这之后,国家参事院的行政审判职能分立出来(即荷兰的最高行政法院)成为一个拥有一般司法权的审判机关,有权审查行政决定的合法性。      
下面我将简要描述行政司法权(司法审查权)的一般体系,而不对荷兰迄今仍然存在的专门行政法庭的司法权和程序具体细节进行论述。      
 
 
一、管辖范围      
(一) 纳入司法审查的行政决定的范围      
有利害关系的当事人可以向有管辖权的行政法庭请求对行政决定进行司法审查。这种申请可以由任何一方有利害关系的当事人提出。请求司法审查的对象只能是行政机构的书面决定,这个书面决定依据公法构成一种行政法律行为。      
作为一项原则,向行政法庭提出对一项行政决定的司法审查,必须以对作出该行政决定的行政机构有异议为前提。荷兰19个地方法院的行政法庭充当了初审行政法庭的角色。原则上国家参事院的行政审判分支机构是具备资格的上诉法院,可以审查地方法院行政法庭的裁决。除非法律规定了专门的行政法庭享有管辖权。      
在荷兰,行政案件实行两审终审,但也有例外,规定了国家参事院享有一审终审权,例如向国家参事院提出对城乡规划请求司法审查的申请。      
司法审查的申请不包括一些特定的行政决定,例如包含一项具有普遍约束力的规章或者政策规则的行政决定(这可能就是我国所说的抽象行政行为,译者注)。另外,特别法可能排除某些行政决定的司法审查。在这些情况下,民事法庭就获得了额外的管辖权。      
二、司法审查程序      
            荷兰《行政法通则》第八章对行政法院进行司法审查的程序做了统一的规定。法院在某些方面被赋予一定的自由裁量权。为了确保有一个统一的申请制度,法院采取了联合指导原则,同时不成文的程序法起补充作用。这里有两条原则必须提到:一是合理的司法审查原则,二是衡平原则。这些原则业已规定在《欧洲人权公约》和欧盟的相关法律之中。      
1.1程序步骤      
根据行政程序法,法院在程序的运行中发挥着主导作用。不过,这种作用只能在当事人向法院提起争议的范围内显现。例如,法院会要求当事人提供尽可能多的信息、委派专家对行政决定涉及的特定事实进行检验,法院也可以主持当庭询问。当然,一般情况下,行政法院会尽量克制行使这些权力。      
行政案件当事人被赋予了一系列程序性的权利,例如,享有尽快的接收或了解与案件有关的文本的权利,享有做出书面解释的权利,享有与委派专家的法院进行协商并对专家做出的报告进行质询的权利,享有参加任何当庭询问及在听审会上向法院作口头陈述的权利。      
1.2书面预审或口头听审      
对案件的审查以书面预审的方式展开,如果需要则通知当事人举行听证会。口头听审是对听取双方当事人意见(兼听/听取另一方陈述)原则的落实。如果当事人的申请是明显不可接纳的或有充分理由认为不应当接纳的,或者如果当事人与法院彼此都认同举行听证没有必要,那么将不会举行听证。在每年处理的大约每15000个案件中就有一件听审案要做出裁决。      
1.3独任法官和合议庭      
基本规则是一审案件由独任法官进行审查,而上诉审案件则由合议庭三位法官进行审查。      
在听审程序的任何阶段,案件都可能会从独任法官那里提交到合议庭法官那里,也可能会从合议庭法官那里转移到独任法官那里。其转移的判断标准在于案件的复杂性与重要性以及从判例法的角度预期的案件可能的走向。      
(二)提出司法审查申请的可采性要求      
提出司法审查的申请人必须与这项行政决定有利害关系,且必须在规定期限内提出申请并缴纳案件登记费(案件受理费)。另外,申请必须符合一系列程序性要求且必须对所持异议有相应的理由。      
如果申请没有在规定期限内提出或没有缴纳登记费,申请就不予受理;除非申请人能够给出之所以没有符合那些程序性要求的正当的理由。      
如果没有陈述上诉的理由,申请人有一次机会进行弥补。如果在规定的期限内仍未提出弥补,则法院就不再受理了。      
法律规定,申请人的权益与有争议的行政决定之间必须有一充足的因果联系。如果行政决定只是间接地影响了申请人的权益,例如他与主要利害关系人通过合同建立联系,除非在此合同关系中双方当事人的权益彼此完全相反或对立,否则他的申请是不会被受理的。不过,在特定的案件中,法院认为当事人的权益与另一个主要利害关系人的权益相符合的人仍然应当被看作是法律上有利害关系的当事人。例如,在这样一个案件中,不动产的所有人及承租人共同反对一项与他的不动产所在的街道有关的交通管制措施,他们都会被认为是有利害关系的当事人,因为他们有着不同的权益。如果一个行政决定影响了公民由基本人权派生出来的权益,针对此项权益所提起的行政诉讼常常会被法院受理。      
除此之外,这种利害关系必须在提出申请时就存在,且必须是一项完全区别于其他人权益的私人权益。      
要求申请人提出的必须是一项直接的个人权益的根本原因是往往无理由的诉讼会增加行政法院的工作量,同时也为了提高行政决定的效率。      
根据他们在企业章程中规定的及由他们的实际活动所证明的目的,不以营利为目的的法人的权益包括它们所特别代表的普遍的集体权益。这种利益也会被认定为有利害关系。      
(三) 法律援助或代理      
行政程序法律并没有明确规定当事人有权获得法律援助或代理,唯一的例外是在纳税争议中,一方当事人向最高行政法院提出上诉,要求撤销原判并且上诉法院正在开庭审理。      
然而,在诉讼程序中,当事人均有予以协助或请代理人的权利,而且在他们的财务状况符合法律援助的要求时,可能会得到免费的法律援助。      
(四)中止效力;紧急或临时程序      
在请求法院进行司法审查的过程中,不停止对有异议的行政决定的执行是行政法中一个基本规则。这确保了法律的确定性和公共管理的正常运行。如果利益相关人想要在异议期间内中止行政决定的执行或中止审查,必须得在情况紧急下且如不停止执行可能会造成不可挽回的损失,并且他必须申请一个临时补救措施,如发放临时牌照。根据诉讼程序所处不同阶段,中止要求的批准必须是地方法院采取临时补救措施的法官或者最高行政法院院长审查并决定。可以中止全部或部分行政决定的执行。事后,补救的办法可以改变或取消。      
对申请临时补救措施的裁定必须尽可能快地作出。如果临时补救措施得到批准,该裁定一经做出就会立即产生中止的效力,即便要上诉也不能推翻这个裁定。临时性补救措施一般来说不会影响案件的进程。然而,在具体审判实践中的某些情况下它可能等同于争端的最终解决。此外,如果法官或者院长认为对案件进一步的审理并没有如合理预期那样有助于对案情的评估,他们也可以对案件做出裁决。      
三、行政法院审查的范围      
(一)法律规范的位阶      
行政法院审查有异议的行政决定是否符合其适用的法律,并在此基础上解决争端。在争端范围内,行政法院必须主动发现并适用与当事人提交的争论有关的所有法律。当事人自己不需要援引法律的具体条款。通过补充法律理由,法院依职权将当事人的争论转化为法律上的争论。      
法院有权裁决有异议的行政决定是否有合法的依据,该争议是否与高位阶法律或不成文法律规则相一致。荷兰行政法院审查行政决定时适用的法律遵循以下位阶:(1)条约和有约束力的国际组织的决定;(2)宪法;(3)议会立法;(4)敕令;(5)部长决定;(6)省级规章;(7)市级规章。      
根据宪法第93条的规定,法院可以直接适用,也必须直接适用自动生效的国际条约和国际组织决定。第94条规定国际条约和国际组织决定位阶高于国内法,包括宪法。《欧洲人权公约》是自动生效的国际条约,而欧盟规章以及,一定程度上,欧盟指令是自动生效的国际组织的决定。      
宪法第120条规定禁止荷兰法院对议会立法和条约的合宪性进行审查。但是,实践中法院会通过审查议会立法是否符合条约的规定来规避这项禁止,因为宪法大部分重要的条款,特别是涉及基本权利的条款,也被国际条约所吸收。不过,法院会尽可能避免宣告议会立法违反国际法规范。法院宁愿试着去找一个让两项规则和谐一致的解释,也即所谓的合条约性解释。      
禁止法院对议会立法进行违宪审查的规定并不适用于低位阶立法和行政行为。      
(二)成为法的解释      
法律规则赋予行政机关一定的自由裁量权,行政法院在解释这类规则时必须遵循一定的限制。法院只能审查自由裁量权权力行使的方式是否是对该权力的正确解释以及是否符合法定权限,自由裁量权的行使是否合理。      
(三)条约法的解释      
条约法的解释同成文法的解释一样,遵循同样的原则。(见上文3.2)      
然而,最终有权根据欧盟条约的解释和其他一些可以适用的欧盟法律的解释作出裁决的机构是欧盟法院。荷兰法院如果在作出判决的过程中,就有关欧盟条约和其他欧盟法律的解释或者效力问题产生疑惑时,可以提请欧盟法院先作出裁决。尤其是当该判决是终审判决,就必须提请欧盟法院作出先行裁决。      
根据《欧洲人权公约》第六条的规定,如果司法审查所涉及的行政决定中包含惩罚性制裁的内容,那么该项行政决定就要接受全面审查。因为荷兰的行政法庭将惩罚性制裁与刑事指控等同视之。      
(四)撤销决定之外行政法庭的权限      
如果撤销有争议的行政决定会产生不必要和不利的后果时,那么在行政法庭作出撤销行政决定的同时,特殊情况下也可以同时裁决该被撤销的行政决定的法律后果继续成立。      
如果申请人不能从发回原行政机构的行为中受益,或者撤销裁决的作出是基于该争议行为确实存在形式上的缺陷,但是可以确知在该行政决定被撤销之后,原来的行政主体会再次作出实质内容相同的行政决定时,那么,行政法庭也可以自行对该争议行为作出具体的裁决以实质性地解决该争议。但法院在这一过程中的权限不能超过原行政机构的权限。当诉讼程序已经拖延了很多年时,这种最终解决争端的方式(实质性化解争议)可能显得尤其适当。争议的各方当事人也往往要求得到一个纠纷的最终解决方案。      
作为一项规则,当双方当事人都被赋予充分的机会进行陈述之后,行政法庭方可对案件进行裁决。同样的,还要考虑该裁决结果对第三方利益的影响。      
(五)撤销有争议决定的后果      
如果行政法庭认为某项有争议的行政决定是非法的,那么可以部分或者全部撤销该行政决定,从而消除其法律后果。这种法律后果的消除具有溯及力,并且对与争议有关的每个人都产生效力。      
一个被行政法庭撤销的行政决定,被认为是对于申请人实施的一种侵权行为。申请人可以因此提出赔偿请求。      
(六)确保行政机构执行判决的方法      
并不需要特殊的司法程序来保障判决的执行。如果是判令支付赔偿、案件登记费用或者其他的费用,它就构成一项判决执行令。行政法庭若要求行政机构根据判决重新作出行政决定,那么行政机构必须遵从。对于作出新的行政决定,法庭可以设定一个时间限制,即限期作出行政决定。      
如果行政机构没有及时作出新的行政决定,就相当于作出了这样一个决定,即利害当事人可以再次向法院起诉。2009年10月的一项特殊法案规定:如果没有按照要求及时作出所要求的行政决定,行政机构责任人将因其不作为而受到拘留处罚,该处罚以天计算,最长可达42天。      
四、荷兰行政诉讼当前面临的挑战      
行政法庭办案时间费时太长,这不仅阻碍了一般情况下的高效行政,在紧急情况下也是如此,例如与交通规则有关的建筑许可证的颁发,预防水污染及能源供给等;同时也会给行政相对人带来长时间的法律不确定性,例如涉及建筑许可证的案件或诉称违反环境规章的案件。立法机关和行政机关努力缩短行政程序,这体现了法院制定规章以缩短司法程序的趋势,尽管事实上给行政机关施压使之更快速地做出决定与前者相比更有成效。立法机关和行政机关也努力做到减少行政相对人对行政决定进行审查的请求。这些努力的结果可能使良好的司法行政原则得以实现。      
另一方面,行政法院越来越意识到应该尽可能依照程序法的规定在司法阶段就把纠纷实质性地化解。因此,行政法院尽可能避免以下情况,即行政决定被裁定违法后,案件被退回到相关行政机关,行政机关被责令重新作出新的行政决定,从而可能导致第二轮的行政异议程序和法院初审、二审程序。这促使法院对纠纷作出最终的裁决,以使其解决纠纷的权力得以真正地体现。如果行政机关被责令不得不重新作出新的行政决定,在这种情况下,法院可能也会对纠纷作出实质性的裁决。通过这种方式,法院无需侵犯行政机关的权力就可以终止诉讼程序。      
最近的第三个问题是关于办案成本的问题。鉴于荷兰乃至整个欧洲的经济危机及缩减政府开支的必要性,荷兰在尽力使司法系统自筹资金。这导致因民事和行政司法程序产生的办案费用大量增加。特别是(但不全是)对行政程序而言,这可能危害到法治原则,因为对政府行为的司法监督不是主要出于对行政相对人的利益考虑,而是出于监督政府行为合法性的考虑。设置障碍禁止或不鼓励行政相对人向法院提起行政诉讼,可能会导致监督政府行为合法性的司法制度存在缺陷。《欧洲人权公约》第六条在这方面也发挥了作用,它规定保障公民有诉诸法院的权利,从而获得法院对其民事权利义务的裁决,裁决也适用于大多数行政程序。目前,这个增加办案经费的提案在议会仍悬而未决。      
最后,提及的第四个争议话题是一方面为司法机关的独立性与增加司法过程的透明度及责任感的平衡。法院,尤其是行政法院,必须完全独立于行政机关,如果缺乏完全独立性,那么法院对行政机关决定的审查就失去了中立性。这要求行政机关不得干预法院审查具体案件的过程,也不得干预法院的审查方式。另一方面,司法机关履行着重要的公共职能,这不仅要求基础设施充足,也要求司法机关高效履行职能以及充分利用公共资金。因此,当前要求司法机关工作人员充分了解司法制度运作特点成为一种强烈趋势。为避免行政机关太多的直接干预,司法机关有定期向议会汇报工作的义务,行政机关无权对司法机关直接发号施令。        

文章来源:中国宪法行政法法律网 

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