刘向文 韩 冰:俄罗斯联邦总检察院的机构改组及其特点

作者 :宪法与行政法研究中心   访问次数:次   发布时间:2014-06-12

 


 
摘要:为适应反犯罪、反贪污贿赂斗争的需要以及保护公民权利与自由的需要,为适应维护统一的法律空间、为国家重要规划的实现保驾护航的需要, 进一步发展包括总检察院在内的俄罗斯联邦检察机关体系的各级机关, 使其现代化的问题被提上了工作日程。作为上述工作的组成部分, 俄罗斯联邦首先于2006 年6~12月对其总检察院进行了机构改组。2006年12月至今, 俄罗斯联邦总检察院又对其机构进行了部分调整。本文拟研究俄罗斯联邦总检察院机构改组的原因、内容和特点, 并对其改组工作做出自己的评价
关键词俄罗斯联邦 检察机关 机构改组
 

 
    依照俄罗斯联邦现行宪法的规定俄罗斯联邦检察机关既不是立法权力机关、执行权力机关又不是司法权力机关。俄罗斯联邦检察机关法进一步规定俄罗斯联邦检察机关是联邦集中统一的机关体系。它代表俄罗斯联邦对俄罗斯联邦现行法律的执行情况实施监督。其使命是保障法律至高无上保障法制的统一和加强法制保护人和公民的权利与自由捍卫由法律予以维护的社会和国家的利益。为了实现上述使命俄罗斯联邦检察机关法赋予检察机关以下述职能对执行法律情况的监督对恪守人和公民权利与自由情况的监督对实施侦查搜查、初步调查和预审活动的机关执行法律情况的监督对刑罚和法院所制定强制措施的执行机关和机构的行政部门被拘留、被监禁者羁押场所的行政部门执行法律情况的监督检察长参加法院案件的审理对司法警察执行法律情况的监督协调各种护法机关反犯罪斗争方面的活动检察长参加法的创制活动等。然而近年来俄罗斯联邦经济体制改革的日益深入以及随之出现的一些问题与困难使检察机关的使命与职能在一定程度上受到质疑与挑战。因此20066月初联邦委员会全体会议根据普京总统提议140票赞成、0票反对、2票弃权通过了解除弗瓦乌斯季诺夫总检察长职务的决议。623联邦委员会根据普京总统提议批准前司法部长尤雅恰依卡就任俄罗斯联邦总检察长职务。尤雅恰依卡上任后马上对俄罗斯联邦总检察院进行了改组以使其适应俄罗斯联邦社会现实生活的需要。
 
俄罗斯联邦总检察院机构改组的原因
    上任伊始尤雅恰依卡就表示检察机关应当集中力量进行六个方面的工作。它们分别是履行检察机关的护法职能为国家重要规划的实现保驾护航提高各种护法机关在反犯罪斗争中的协调一致性并加强侦查和讯问工作中的法制反贪污贿赂加强国际法律合作推行检察机关话动的透明和公开政策。上述工作方向反映出俄罗斯联邦总检察院此次改组的主要原因。
(检察机关自身重新定位的需要
    俄罗斯联邦检察机关的定位问题一直比较模糊在检察机关撤与留的问题上也有过激烈的争执。在1993检察机关差点作为中世纪的残余被撤销。但是历史最终选择了保留检察机关而且检察机关的权力正在逐渐得到强化。例如2001年年底颁布的俄罗斯联邦刑事诉讼法典虽然将检察机关的审判监督职能改变为参加法院案件审理职能但检察机关仍然具有上诉权和依照审判监督程序提出抗诉权。就案件来说它不仅重视参加法院刑事案件的审理而且重视参加法院民事案件、仲裁案件、行政违法案件的审理。除此之外刑事诉讼法典还加强了检察机关在其他环节中的各项权力。2006在莫斯科召开的第七次欧盟总检察长会议上时任总统职务的普京甚至将反恐怖斗争中的总检察长比喻为精神领袖 。这表明检察机关在当代的俄罗斯联邦具有日益重要的地位。
    但是俄罗斯联邦现任总检察长並不否认检察机关面对的问题。正如一些专家学者指出的那样,各个历史阶段的俄罗斯检察监督立法都有两个目的一是确定检察机关在国家机关体系中的地位二是明确检察机关的职权范围。非常遗憾的是尽管经历了相当長的历史时期但上述两个问题都尚未得到解决。总检察长尤雅恰依卡的解决办法是直面问题的其解决途径是根本的即对检察机关重新进行定位。他认为原有的护法机关定位和日趋强化的检察权不相适应原有的护法机关定位已经不能充分体现检察机关在当代俄罗斯联邦所占据的重要地位。应当通过检察机关自身人员和机构的不断完善将检察机关的权限逐渐体系化并充分发挥作用树立检察机关良好的权力形象。而检察机关自身人员和机构的不断完善首先是总检察院察机关领导机构人员和机构的不断完善。只有这样在与法西斯和极端主义行为的斗争中检察机关才能具有崭新的立场和迅速反应的效率和能力。在此基础上总检察长将为未来的检察机关打造一个满意的定位。
(保障国家法律空间统一的需要
    苏联解体、俄罗斯联邦独立后在叶利钦担任总统期间俄罗斯联邦主体的分立活动异常活跃。其主要表现之一就是大量的联邦主体法律文件与联邦宪法、联邦法律相抵触。普京担任总统期间曾采取多种措施围剿与联邦宪法、联邦法律相抵触的联邦主体法律文件从而使破坏法制统一的行为有所收敛。但是目前在俄罗斯联邦仍然有个别联邦主体的法律文件与联邦宪法、联邦法律相抵触特别是地方自治机关的法律文件与联邦宪法、联邦法律相抵触。例如2006年时俄罗斯联邦大力开展地方自治改革向联邦主体和地方自治组织移交了大量权限。而这之后最初几个月的实践表明地方权力机关的工作中存在着大量的违法现象。一些地方自治机关还颁布了侵犯人权的法律文件仅市(检察机关就有大约30%~40%的文件与联邦立法相抵触。法制不统一的问题正在成为俄罗斯联邦社会经济发展道路上的严重障碍之一。正因为这样俄罗斯联邦总检察长尤雅恰依卡指出我们在保障国家法律空间统一方面已经做了大量的工作但要终止该项工作还为时过早。我们应当在俄罗斯联邦主体一级做好保障国家法律空间统一的工作并使该工作有计划地开展下去。检察机关应当在三个层面上审查法律和规范性文件的合法性一是审查联邦法律和联邦部()规范性文件的合法性二是审查联邦主体规范性法律文件的合法性三是审查地方自治机关规范性法律文件的合法性。
    保障法制统一和加强法制是俄罗斯联邦法律赋予检察机关的重要使命。检察机关行使法律监督职能打击破坏法制统一的行为刻不容缓。在坚决维护法制统一的同时尤雅恰依卡认为我们有很好的法律关键是法律不能得到执行。这是一个老问题也可以说是一个延续百年的问题。尤恰依卡指出不能容忍上述状况的存在将为检察机关体系的各级机关开辟更加广阔的工作空间
(反犯罪斗争的需要
 1高犯罪率低侦破率和隐匿犯罪现象普遍
 在苏联解体、俄罗斯联邦独立初期由于社会动荡经济连年滑坡犯罪率迅速提高。一直到最近几年俄罗斯联邦仍然面临着高犯罪率的问题。据俄罗斯联邦官方统计2006年前9个月里共登记犯罪26万起2005年同期增长12%。所增加的犯罪大部分是发生在各联邦主体里。其中严重犯罪和特别严重的犯罪占已登记犯罪案件的1/3。因此时任总统职务的普京对反犯罪斗争领域的工作提出了尖锐批评。而在打击犯罪不力方面作为反犯罪斗争协调机关的检察机关负有不可推卸的责任。20065时任总检察长职务的乌斯季诺夫召开各种护法机关的协调会议就是针对上述问题而做出的反应。与高犯罪率相关的是低侦破率和隐匿犯罪现象问题。据20011225日内务部扩大会议提供的数字54个俄罗斯联邦主体的犯罪率呈上升势头案件侦破率却在急剧下降。迄今为止上述问题仍未能得到解决。例如媒体报道俄罗斯联邦总统驻远东联邦区全权代表援引资料说2006年登记的13.8万个案件中7万多个案件尚未侦破。案件的低侦破率使犯罪分子逍遥法外导致人民对护法机关丧失信心。隐匿犯罪现象非常普遍以至于国家弄不清楚犯罪率究竟是多少从而不能把握社会的真正状况。时任总检察长职务的乌斯季诺夫在2004 年曾提出过要解决隐匿犯罪问题并组织各联邦主体一级的检察院进行大规模的检查。当时检察机关工作人员只是随便翻阅了被退档的登记材料就在1000余份材料中发现了66件杀人或致人死亡的严重刑事案件。乌斯季诺夫当时认为必须用刑法来解决隐匿犯罪的问题。总之犯罪问题已经真正成为俄罗斯社会的一个顽疾。
    2贪污贿赂问题已威胁到俄罗斯联邦的国家安全
    与犯罪问题密切相关的另一个问题是贪污贿赂问题。时任总统职务的普京曾倡导进行行政体制改革并宣布开展反贪污贿赂的斗争。但是贪污贿赂现象屡禁不止。据2005 25 5俄罗斯报6报道在马里-埃尔共和国检察机关组建一个由检察机关、内务机关、安全机关工作人员组成的联合工作小组。结果在不到一年的时间里就揭露出120 多起损害国家利益的犯罪案件。其中56起案件为贪污贿赂犯罪。也就是说贪污贿赂犯罪占犯罪案件总数的一半以上。又如20066在不大的乌拉尔市就在联邦专项住宅规划中查出10亿资金被官员侵占。再如俄罗斯新闻网报道有专家指出每年俄罗斯贪污贿赂案件的涉案金额高达4000亿美元。在俄罗斯联邦贪污贿赂问题已经真正达到了危险的程度。普京向联邦会议提交的2006年总统咨文也承认我们一直未能消除前进道路上的一大障碍贪污贿赂。2006510俄罗斯联邦政府批准了5联合国反贪污贿赂公约6。俄罗斯联邦新总检察长尤雅恰依卡上任之初也明确表示检察机关今后工作的主要目的之一就是反贪污贿赂⊃1; 
(公民权利与自由的最高地位受到威胁
    俄罗斯联邦现行宪法规定人,人的权利与自由是最高价值,“承认、恪守和捍卫人和公民的权利与自由是国家的义务。普京的总统咨文也多次強调保障人和公民权利与自由的重要性。2005年总统咨文强调指出毫无疑问保障人的权利与自由对于发展经济对于发展俄罗斯的社会政治生活都至关重要。应当把各种护法机关的工作同公民权利与自由的保护联系起来2006年总统咨文再次强调指出如果不保障公民的权利与自由那么国家面临的任何一个问题都不可能得到解决。俄罗斯联邦的实际情况更严重那就是不仅法律得不到认真执行而且法院的许多判决也得不到很好执行。据俄新网200695日报道目前俄罗斯联邦48% 的法庭判决实际上都无法执行。俄罗斯现有的犯罪、贪污贿赂、法制不统一等问题归根结底都是对人和公民权利与自由的一种侵犯。正如总检察长尤恰依卡所说的那样一个侦查人员侦破了刑事案件不仅是对公民权利的保护而且是对最重要的生命权的保护。因此当上述三种消极现象得不到有效遏制的情况下宪法宣布的最高价值就会成为纸上谈兵。他还指出俄罗斯公民的法律素养不高有时难以对抗各级官员对其权利的侵犯。而且在俄罗斯社会里需要检察机关给予法律帮助的人遍及各个领域包括残疾人、领取救济金者、孤儿等。但是实际上在每个人都能获得法律帮助方面存在着一些严重的问题。而检察机关体系的各级机关恰恰应当成为普通人维护自身合法权利时可以借助的工具
(适应经济体制改革日益深入的需要
    苏联解体后俄罗斯联邦的经济体制改革日益深入。其主要表现之一就是国有资产的私有化、股份公司化持续进行。现在不仅土地、森林、水流等重要自然资源可以私有而且某些涉及国家经济命脈的国有财产(如铁路运输航空运输、内水水上运输、海上运输工具也可以私有。为了给国家重要规划的实现保驾护航也为了保障各种运输线的畅通无阻 保障国家经济空间的统一在总结以前取消运输检察机关设置教训的基础上俄罗斯联邦决定于200612月恢复大运输检察机关的设置。大运输检察机关设置的恢复不是简单的恢复而是将所有运输检察机关划归俄罗斯联邦总检察院直接领导。
 
俄罗斯联邦总检察院机构改组的主要内容
    俄罗斯联邦现行检察机关法规定总检察长不仅拥有检察院机构的组建、改组、撤销权而且拥有检察院地位和权限的确定权。依照检察机关法的上述规定尤雅恰依卡上任后不久便于20066~ 12月对俄罗斯联邦总检察院进行了改组。200612月至2008年年底尤雅恰依卡又对俄罗斯联邦总检察院的机构进行了适当调整以使其适应俄罗斯联邦社会现实生活的需要。目前俄罗斯联邦总检察院下设24个总局、局和局级处。
(俄罗斯联邦总检察院机构改组概况
     1增设合并和撤销机构的情况
(1) 增设7个局或局级处)
2006 6~ 12俄罗斯联邦总检察院进行了机构改组。在这次机构改组中总检察院增设了7个局局级处。它们分别是
第一反贪污贿赂立法执行情况监督局
贪污贿赂问题已对俄罗斯联邦的国家安全构成严重威胁。俄罗斯联邦总检察长尤雅恰依卡上任之初就明确表示检察机关今后的主要工作之一是反贪污贿赂 。因此俄罗斯联邦总检察院增设了反贪污贿赂立法执行情况监督局。
第二 监督监察工作处
反贪污贿赂是检察机关今后的主要工作之一。而要做好反贪污贿赂的工作检察机关体系各级机关的工作人员首先要自律。只有这样才能及时地查明贪污贿赂事实并坚持对贪污贿赂事实做出反应的原则立场保证贪污贿赂行为受到应有的惩罚。俄罗斯联邦总检察长尤雅恰依卡在就职演说中指出检察机关体系各级机关的大多数工作人员 是捍卫法律的 品行端正的并有职业超守的人。恰依卡不准备进行大规模的清洗。但是他要求对于在所谓的商战中利用检察机关或检察机关个别工作人员的情况要给予特别的关注和侦查。按照规定检察机关不得成为争斗的工具。在上述情况下更不允许利用刑事法律权限。所有这些都是贪污贿赂行为的组成部分它们连同其结论都将被坚决予以制止 。因此俄罗斯联邦总检察院在其直属的检察机关体系各级机关和机构活动保障总局中增设了监督监察工作处局级处以便强化总检察院内部的自我监督机制。
第三经济立法执行情况监督局
与经济体制改革日益深入相适应俄罗斯联邦制定颁布了大量的市场经济立法。为了给国家重要规划的实现保驾护航也为了保障国家经济空间的统一俄罗斯联邦总检察院在联邦立法执行情况监督总局内增设了经济立法执行情况监督局。
第四恪守公民权利与自由情况监督局和法律援助局
俄罗斯联邦现行宪法确认了公民权利与自由的最高地位。但是在实际上公民权利与自由的最高地位经常受到威胁。而且每个人都能获得法律援助的宪法权利无法实现。俄罗斯联邦总检察长尤雅恰依卡指出检察机关体系的各级机关应当成为普通人维护自身合法权利时可以借助的工具。因此俄罗斯联邦总检察院在联邦立法执行情况监督总局内增设恪守公民权利与自由情况监督局在国际法律合作总局內增设法律援助局。
笫五预审和侦查搜查活动监督局
俄罗斯联邦的现代法学理论认为在刑事诉讼程序中犯罪嫌疑人、被告人是弱者 其权利自由应当得到充分尊重和保护。作为现代法学理论结晶的俄罗斯联邦现行宪法首次规定了犯罪嫌疑人、被告人、已被判刑人等特定人的权利与自由。2001 12 22 日公布的俄罗斯联邦新刑事诉讼法典将上述宪法权利予以具体化用专章形式对5拘留犯罪嫌疑人6作出详细规定º 。与此相适应俄罗斯联邦总检察院新设预审和侦查搜查活动监督局。
第六信息分析局
目前俄罗斯联邦仍然面临着高犯罪率的问题以及与其相关联的低侦破率和隐匿犯罪问题。因此俄罗斯联邦总检察院在其直属的组织监察总局中增设了信息分析局以对有关犯罪的信息进行充分地统计管理 解决低侦破率和隐匿犯罪的问题。
    第七引渡局
    随着跨国犯罪和国际恐佈主义活动日趋严重刑事诉讼领域的国际合作被提上重要日程。与之相适应俄罗斯联邦新刑事诉讼法典增加了第五部分5刑事诉讼领域的国际合作»。总检察院机构改组时国际法律合作总局中新设了引渡局。但是应当指出的是俄罗斯联邦现行宪法首次明文规定禁止将俄罗斯联邦公民引渡给他国。
    (2) 恢复运输检察机关的设置
    苏联时期设立的专门检察机关中曾包括运输检察机关。苏联解体、俄斯联邦独立初期 曾一度取消州级运输检察机关的设置。200612俄罗斯联邦总检察院重新恢复了州级运输检察机关的设置。目前俄罗斯联邦总检察院的运输检察机关已自成体系。它们分别是 俄罗斯联邦总检察院内的莫斯科区际运输检察院相当于州级检察院的个跨联邦主体运输检察院以及相当于区级检察院的运输检察院。运输检察机关体系的各级机关负责对铁路运输、航空运输、內水水上运输、海上运输领域和海关领域的执行法律情况实施监督等。
    (3) 将原先的两个局合并为一个局
    时任总统职务的普京大力推行行政体制改革 其中包括推行联邦政府机构改革⊃1;。与此同时包括检察机关在内的各种护法机关也实行了精简机构原则。例如2006 6~ 12 月进行总检察院机构改组时尤雅恰依卡将保证检察长参加法院民事案件庭审局、保证检察长参加仲裁程序局合并为保证检察长参加民事诉讼程序和仲裁程序局。
    (4) 撤销两个局
    根据俄罗斯联邦的实际情况 总检察长尤#恰依卡撤销了总检察院直属的为政治镇压受害者平反处局级处、未成年人和青年案件局。
    2对机构的级别进行调整
    2006 6~ 12月进行总检察院机构改组时尤雅恰依卡将三个分支机构升格为总检察院的一级分支机构。它们分别是 与大众新闻媒体沟通局原为信息和公共关系处、特别重大案件调查监督局原为特别重大案件调查监督处、作为局级处的第一处原为总检察院保障性分支机构中的处。上述三机构的升格体现总检察长尤雅恰依卡高度重视三项相应工作。
    3对机构的名称进行调整
    为了更准确地体现俄罗斯联邦总检察院直属机构的职能牢牢把握检察机关的基本工作方向总检察长尤雅恰依卡调整了总检察院一些机构的名称。例如把国际法律局更名为国际法律合作总局。合作一词的增加表明检察机关将加强国际合作的工作方向并强调总检察院与其他国家、地区之间的协助合作职能。又如将运输机构和海关机构执行法律情况监督局更名为运输、海关立法执行情况监督局更符合检察机关在运输、海关领域发挥作用的事实。
(俄罗斯联邦总检察院机构改组后的现状
    俄罗斯联邦总检察院直属机关体系由改组前的两级转变为改组后的三级。其具体结构
如下
    124 个一级分支机构
    俄罗斯联邦总检察院下设24个总局、局和局级处。它们分别是组织检查总局干部局 联邦立法执行情况监督总局侦查监督总局调查和侦查搜查活动监督局特别重大案件调查监督局联邦安全、族际关系和反极端主义立法执行情况监督局反贪污贿赂立法执行情况监督局保证检察官参加刑事案件庭审总局保证检察官参加民事诉讼和仲裁程序局刑罚执行情况法律监督局法律局国际法律合作总局 与大众新闻媒体沟通局第一处局级处俄罗斯联邦总检察院驻7个联邦区的7个总局检察机关体系各级机关与机构活动保障总局、俄罗斯联邦总检察院研究院。在上述24个局中有13个总局。它们下设二级或三级分支机构。
    243 个二级分支机构
    在俄罗斯联邦总检察院24 个一级分支机构中13个总局。其内下设43个二级分支机构。它们分别是(1)组织检查总局下设组织局、检查局等4个二级分支机构(2)联邦立法执行情况监督总局下设恪守公民权利与自由情况监督局运输和海关立法执行情况监督局等4个二级分支机构(3)侦查监督总局下设对检察机关体系各级机关的侦查实施监督局、对俄罗斯内务部和俄罗斯联邦麻醉品流通检查局的侦查实施监督局等4个二级分支机构(4)保证检察官参加刑事案件庭审总局下设2个二级分支机构(5)国际法律合作总局下设引渡局、法律援助局等个二级分支机构(6)俄罗斯联邦总检察院驻7个联邦区的7个总局分别设有3个二级分支机构(7)检察机关体系各级机关和机构活动保障总局下设文件与方法保障局、公民投诉调查和公民接待局等5个二级分支机构。
    327 个三级分支机构
    在上述43 个二级分支机构中9个二级分支机构共设有27个三级分支机构。
(俄罗斯联邦总检察院机构改组过程中的人员变动情况
俄罗斯联邦总检察院机构改组过程中人员变动不是太大。如果以时间先后为顺序排列 俄罗斯联邦总检察长尤雅恰依卡主要做了下述三项工作
1撤换干部局等4个局的局长
    俄罗斯联邦总检察长尤雅恰依卡上任时曾表明 必须对检察机关体系各级机关与机构的干部队伍予以调整。他认为检察机关体系各级机关与机构的发展是以领导干部队伍的优化为条件的。因此2006623尤雅恰依卡就职第一天就撤换了作为总检察院一级机构的4个局的局长。它们分别是干部局、组织监督局、法律执行情况监督局和事务局的局长而这仅仅是总检察长人员重组的开始
    2提议解除六位副总检察长的职务
    依照俄罗斯联邦检察机关法的规定第一副总检察长和副总检察长均由联邦委员会俄罗斯联邦议会上院根据总检察长的提名任免。200677俄罗斯联邦总检察长尤雅恰依卡向联邦委员会提议解除位副总检察长的职务保留了7位副总检察长的职务。在提出俄罗斯联邦总检察院新领导班子候选人名单的同时总检察长还进一步明确了各位副总检察长的职责范围。例如第一副总检察长阿列克赛德尔布克斯曼主管检察机关体系各级机关与机构活动保障总局、联邦立法执行情况监督总局和组织检查总局等三个重要部门的工作副总检察长萨比尔格赫列洛夫主管保证检察官参与刑事案件庭审总局保证检察官参与民事诉讼和仲裁程序局等工作。
    3调整联邦主体一级检察机关的领导人
俄罗斯联邦检察机关法规定各联邦主体一级检察院的检察长均由俄罗斯联邦总检察长同相应联邦主体的国家权力机关协商后任命。依照上述规定俄罗斯联邦总检察长尤雅恰依卡提议对一些联邦主体的检察长进行调整。例如2006 711总检察长提出了俄罗斯联邦总检察院驻南部联邦区总局副检察长的人选717日提出了罗斯托夫州检察长人选728日任命了克拉斯诺达尔边疆区的检察长119日任命了卡累利阿共和国的检察长等。总检察长对联邦主体一级检察机关领导人的上述调整从检察体制领域强化了中央对地方的控制。
 
俄罗斯联邦总检察院机构改组的特点
    通过对机构改组活动的具体考察我们认为俄罗斯联邦总检察院的机构改组具有下述五个特点
(不属于革命式的行动
    俄罗斯联邦总检察长尤雅恰依卡在就职演说中指出 在完善检察机关活动这个问题上决不允许采取任何革命式的行动。现在检察机关需要的不是革命而是进化即不断解决积压的问题正确选择优先工作方向集中力量解决主要任务并逐渐使检察机关从其非固有职能中解放出来。俄罗斯联邦总检察院的机构改组充分体现了上述讲话精神。因为此次机构改组不触及整个俄罗斯联邦检察机关体制不触及俄罗斯联邦检察机关的法定权力只是在法定的检察制度内对总检察院的机构进行部分改组。而且此次机构改组是围绕法定职权职责进行的即围绕如何保证和强化法定职权的行使來进行的仅着重于对部门之间的关系结构进行调整。
(针对性强
    总检察院的任务、职能及其活动是动态的随着俄联邦实际情况的变化检察机关的工作重点也发生变化。检察机关通过自身的灵活调节实现其在国家体系中的积极作用并实现机关的自身价值。面对俄罗斯社会犯罪情况严重、贪污腐败问题恶化、人权受到严重侵害等亟待解决的问题总检察长有针对性地对总检察院内部机构进行了改组。对于特别重要的问题以新设机构的形式给予高度关注如新设了反腐败法律执行情况监督局和公民权利与自由恪守情况监督局反映了总检察院反贪污和保护公民权利与自由的工作内容指向。
(注重内部职权分配
    总检察院的组织机构由原先的二级横向机构转变为三级纵横结合结构这样的组织结构关系更为紧凑内部职权分配趋于合理 符合检察机关的集中管理体制有利于人员和权力的层层管理、层层负责。另外在设置机构时突出工作方向和重点在统一安排领导部门、业务部门和管理部门的同时对于今后一段历史时期应着重加强的工作内容专设一个部门来负责突出重点。对于工作内容比较接近的几个部门进行合并保障机构精简和各部门统一高效运作。同时注意总检察院机构内部的权力制约设若干监察部门实现内部监督以保证检察权对外的有序规范。
(全面强化权力运行体系
    总检察院此次改组成立了联邦法律执行情况监督总局对联邦法律和部局规范性法律文件、联邦主体的法律文件特别是市政机关的法律文件加强了监督强化了检察机关一般法律监督职能成立了公民权利与自由恪守情况监督局强化了检察机关的人权保护职能成立了预审和侦缉活动监督局加强了检察机关的侦查权整合了保障检察官参与法院审理案件的管理局特别是成立保障检察官参与刑事案件庭审总局加强了检察机关在刑事案件审理中的监督权。通过这些机构调整可发现检察机关开始全面注重各类检察职权特别是注重法律上属于检察机关的管辖范围但曾经被忽视的人权保护职能。对人权领域的关注使检察机关权力体系更为完整、运行更为顺畅也为检察机关自身定位找到了坚实的立足点。
(高度重视工作组织和工作方法的研究
    目前俄罗斯联邦是转型期国家正在积极地进行法的创制即正在通过一批新的法律和其他规范性文件 正在对一批现行法律文件进行修改补充。法律适用实践也随之发生变化。已有的工作方法也正在迅速老化。因此需要深入研究寻找新的、稳妥的工作方法 编写出新的工作方法资料汇编对现有的工作方法资料汇编作出修改。正应为这样俄罗斯联邦总检察院在进行机构改组时在一些总局内专门设立了组织方法处(局级处)以研究检察机关在不同情况下的工作组织和工作方法。例如在联邦立法执行情况监督总局和侦查监督总局内分别设立了组织-方法处。重视工作组织和方法的研究是俄罗斯联邦总检 察工作的一大特色。
(改组与其他措施相结合
    总检察院的机构改组只是多项工作中的一个方面需要其他相关措施与之结合方能发挥效果。因此伴随总检察院的机构改组总检察长还采取了很多相关措施。如调整检察队伍人员以明确责任努力按照欧洲原则提高俄罗斯公诉标准积极参加国家杜马和联邦政府的会议。军事总检察院还与国防部加强合作。如当俄联邦驻伊拉克外交官遇害时总检察院积极应对。这些事实都说明改组工作不能孤立存在也反映俄联邦检察机关对其各项职能所持的积极态度。
 
对俄罗斯联邦总检察院改组的评价
改组取得了积极效果
    俄联邦总检察院的改组体现了权力有效运行的需要调整了检察机关内部的协调配合问题 优化了总检察院作为俄罗斯检察系统核心领导机构的内部结构 为履行总检察院的职能奠定了良好组织基础。例如改组较好地回应了俄罗斯社会面临的重大问题有效打击了犯罪及腐败问题。据俄联邦内务部第一副部长说2007 年前11 个月的犯罪率呈现自2003 年以来的首次降低。改组工作还加强了与相关护法机关的协调配合促成了相关法律规范的出台。又如2006 8司法部针对隐匿犯罪严重的情况出台了关于登记犯罪的规范性文件。
(对总检察院改组的辩证认识
    在承认俄联邦总检察院改组取得积极效果的同时也应该注意到犯罪、腐败等问题在俄罗斯存在已非一朝一夕。要想解决这些问题也非在朝夕之间。以腐败、犯罪问题为例2007年腐败刑事案件仍高达10500。另据俄新网报道尽管2007年的犯罪数量下降了7/1%但是俄罗斯的犯罪率仍然很高。截止2008 年年初仍有350万起登记在册的案件尚未侦破。杀人案、强奸案和恐怖活动的数量虽然在减少抢劫案的数量也下降19%但是武器非法流通非法保存弹药和爆炸物的案件实际上没有减少。因此应该认识到总检察院机构改组仅是须待解决的诸多问题之一。作为整个检察系统内一个环节的完善不可能承载太多的历史重任。要想解决诸多社会问题仍需要包括各类国家机关特别是司法机关、护法机关各方面协调配合方能达成目的。
(俄罗斯联邦检察机关与三权机关的相互关系有待进一步完善
    从权力层面看俄罗斯检察机关始终无法回避一些问题与矛盾。问题之一是检察机关的协调职能与政府的协调职能有交叉。5俄罗斯联邦政府法6规定政府及相关公职人员根据职责行使协调权包括设立组织、成立协调咨询机关、采取协调活动、发出指示以及监督等权力。当然政府协调权相对广泛全面然而一旦涉及护法机关的协调职责范围时政府的协调权与检察机关的协调将出现冲突。要么二者都积极行使协调权导致权力多头要么就必然有一方或双方怠于行使协调权。问题之二是检察机关与司法机关之间的权力内容缺乏稳定性。正如尤里恰依卡分析的那样检察机关是独立的国家机关有充足的实力可以解决很多问题。但由于司法权加强法院数量增加特别是治安法官数量增加很多职能都转归于司法权如批准逮捕的权力。检察机关与司法机关是俄罗斯法律领域里两种最重要的国家
机关。司法机关拥有司法权在审判领域发挥重要职能检察权虽不属于三权之一但其权力范围涉及各个领域涉及较多的正是司法权领域。于是在司法权与检察权之间的权力交叉领域里 避免地会出现意见相左。司法机关与检察机关之间的权力内容和相亙关系 尚缺乏稳定性。问题之三是检察机关拥有的广泛权力可能导致行使权力时出现冲突。检察机关享有对侦查、起诉、庭审等程序的监督权同时检察机关还享有侦查权、公诉权能否保证自身行使侦查权时也充分行使监督权这是检察机关遭到非议的最重要理
    这些问题背后蕴含着三权分立体制下如何对检察权进行定位的根本性问题。检察机关是俄罗斯公认的护法机关在奉行三权分立的政治体制下护法机关的地位始终是辅助性的 但实际却行使着与法院、政府、甚至与议会都相关的广泛权力。从检察机关自身角度出发 法律权力与实际地位之间的差距成为检察机关思考自身定位的原动力。现在检察机关的监督权触及社会生活各个角落检察机关也力求自己能够从地位低于司法机关的诸护法机关里脱颖而出尤里恰依卡曾提到,“俄联邦检察机关的性质不同于其他的护法机关和法院。如何为检察机关定位不仅是充分发挥检察权职能的关键也是检察权存在发展的根基所在。
    如总检察长尤里恰依卡所言检察机关的所有职权都指向一个根本目的对公民权利与自由的保护 检察机关应成为人权保护性的机关因此人权保护机关——成为今后检察机关的努力方向和新定位。这一定位的优势在于它践行了宪法赋予检察机关的保护权利与自由的神圣使命。这一定位不仅不会成为检察权与司法权、与行政权之间发生任何冲突的原因而且可以让检察机关当前面临的所有问题无论是权力交叉的制度问题还是权力运行的实际效果问题抑或是权力体系不清的观念性问题在超越权力分野的人权保护层面迎刃而解。当然检察机关的任何定位都需要优质的权力运作为其奠定根基。因此总检察院此次从总检察院内部进行改组力求权力有效运行 无疑可以看做是检察机关为实现其人权保护性质迈出的第一步。
    本文系郑州大学法学院刘向文教授主持的最高人民检察院理论研究一般课题《俄罗斯联邦检察制度研究的阶段性成果(项目编号为GJ2006C16) 
(责任编辑 向祖文)
 

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