蒋惠岭:未来司法体制改革面临的具体问题

作者 :宪法与行政法研究中心   访问次数:次   发布时间:2014-04-02

 
   
    十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)对司法改革作了全面部署。从此,关于司法改革的各种猜测与传言尘埃落定,包括“司法管理体制”在内的若干项司法改革措施赢得各界赞许。
    近日,中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在《人民日报》上发表的《深化司法体制改革》一文对《决定》精神作了深度解读,又特别对今后司法改革的各项任务作了概要阐释。
    本文无意重复各项司法改革部署,也无力对于各项司法改革任务的具体方案作出设计。但是,对于这些改革措施的研究讨论过程中提出的一些问题,以及一些已经明确的设计方案,本文将略加介绍,以便为今后研究设计具体方案作一些提示,以便大家了解以后具体制定改革措施确定时应当关注的问题。
    限于篇幅,这里只选择《决定》所确定的司法改革任务中的十项重大措施略加分析。
    由于这十项改革措施都属于长期项目,特别是司法管理体制改革更是涉及面广、影响巨大,所以本文采用今后15年作为论述当前司法改革措施制定与实施的时间节点。
    其实,有些措施从设计到确定,再到呈现效果,可能需要比15年更长的时间。
    一、“法检省级统管”:司法管理体制改革
    《决定》指出,要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,即所谓“省级统管”。孟建柱书记的文章认为,由于“将司法机关的人财物完全由中央统一管理,尚有一定困难”,所以“先将省以下地方人民法院、检察院人财物由省一级统一管理”。
    中央的这一司改决策为司法界内外盼望已久。学界在司法管理体制改革的研究和讨论过程中,也曾提出过多种方案:一是中央统管,但就目前情况来看可以作为法院统一管理的最终目标。二是在中央不能实现全国统一管理的情况下,争取由中央统一管理最高法院和高级法院两个层级,省级统一管理中级法院、基层法院两个层级。这一方案可以防止各省形成省内自控的体系。三是各级法院的管理权限“上提一级”,即由上一级管理下一级法院的司法行政。这种方案可以最小程度地引起震动,力求改革的保险系数。
    本文并不准备比较各种方案之优劣,因为各有各的长处,也各有各的困难。既然目前中央选定的方案是“省级统管”,那就应当努力设计一套“省级统管”的方案出来,并继续保持最高人民法院通过政策指导、规则制定、诉讼程序等实现全国法院法律适用标准统一的功能。
    在研究司法体制改革的具体方案时,需要讨论很多重大问题。
    一是省级统管的“人财物”是不是仅指人事、经费两项?或者省级统管是指法院所有司法行政事务的统管,即包括法院的各项管理事务,而不仅限于人事和经费?可能占主导地位的理解是把它作为司法行政管理事务的总称,并不仅指字面上的“人”和“钱”的问题。
    二是“人财物”的省级统管,是由高级法院直接行使,还是由本地区的三级法院代表共同组成的委员会行使,或者是成立专门的法院管理局,仍需要进一步研究。
    三是省级统管是由司法主导,还是行政主导?中国共产党的十六大报告中曾提出过要将审判、检察工作与相关的行政管理工作分开,当时的一种解释是将法院、检察院的司法行政管理权交给其他部门或者由专门成立的司法委员会(或者法院检察院事务管理局)承担。由于种种原因,此项解释并没有得到普遍认可。同时,其中的理论问题也没有得到解决。今天,这个问题又一次摆到了我们面前。
    四是省级统管是否仍然会允许一些事务的层级分权?中国大陆很多省的人口、地域比较大,因此法院也比较多,如江苏省共有124家法院,湖南省有140家法院。如果由省一级的法院管理机构统一管理辖区内所有法院,则可能因为过于“扁平化”而导致管理效率低下。因此,即使实行统一管理,仍然可以研究是否需要在市一级设立分支机构负责法院事务管理,或者委托中级法院管理本辖区法院的部分行政事务。
    五是法院的所有司法行政事务是否都应当实行省级统管?是否可以根据各类事务自身的不同性质而采用不同的“统管”形式?如法官任免、法官纪律约束、重大事务管理、机关内务管理等。有些行政事务应当高度集中,有些则可以放权;有的需要通过民主的方式进行管理,有的则需要通过集中的方式进行管理。这在改革方案制定过程中应当认真研究、分类处理,而不是一概而论。
    二、“司法预算独立”:法院经费的省级保障
    法院“人财物”的省级统管中,经费保障是重要内容。根据中央的决定,地方各级法院、检察院的经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费。这虽然还不能说是完整的“预算独立”,但至少为司法预算独立提供了基本条件。
    完整的“司法预算独立”包括几部分:一是法院的预算在国家的整体预算中单独编制和执行;二是编制法院预算的决定权在权力机关,行政部门在汇总、呈报司法预算时不得修改或减少;三是法院的预算比例在宪法或法律中应当有所规定,如1%或者其他适当的比例。
    同时,司法预算独立也可以有不同的表现形式。对于作为中央事权的司法权来说,司法工作需要的经费理应由中央预算保障。但是,由于中国目前尚未具备这一条件,所以《决定》要求仍然以省级保障为主,中央的经费作为补充来源。因此,在某种程度上,目前的司法预算机制具有一定的过渡性,并不是理论意义上完全独立的机制。
    至于如何平衡省级财政和市(县)级财政的经费负担问题,司法改革方案中也应当有所涉及。改变以往由同级财政负担司法经费的模式为省级财政负担,尽管绝对数量不大,但看起来也会或多或少地增加省级财政的压力。那么,是由各地方按照原来承担的司法预算数量缴省财政统一支配,还是由省级财政承担全部费用而不从地方收缴,或者是调整某些财政收入分配比例以增加省级财政的收入,这还需要在今后的方案中具体确定。
    由于中国城乡差别、地区差异的客观存在,还应当考虑一些城市“收入高、消费高”的实际情况,采取一些变通的措施。可以将一些副省级城市、特区城市、计划单列城市等从省级统管的预算模式中独立出来,以照顾实际存在的不平衡现状。美国纽约州的纽约市就采取了这种模式,实行与全州其他地方不同的“市级统管模式”。
    三、“法官统一任免”:司法人事制度改革的关键
    法官管理权乃至整个司法人事管理权的范围十分广泛,其中“任免权”是核心内容。因此,在“省级统管”的人事管理模式中,法官的任免首当其冲。法院依法独立行使审判权受到宪法保障,因此法官一旦接受任命即可终身任职,非因法定事由并依法定程序不得免职。也正是因此,法官的任命和免职的权力便显得十分关键。
    但是,这项权力由省级行使必须设计具体的管理方式,并应当考虑多项因素:一是法官、检察官数量较大。虽然有个别省区的法官不到2000人,但绝大多数高院所辖司法区的法官有几.....甚至上万人,另外还有几千名检察官。二是法官、检察官任免所涉及的相关部门较多,包括法院和检察院的推荐提名、组织人事部门的考核考察、权力机关的任命免职,以及法官和检察官的职前训练等。三是法官、检察官任命程序相对复杂,管理方式也不同于普通公务员,因此方案设计应当更加谨慎。
    在理论界和实务界研究具体的管理机制时,也曾有过不同的方案设计。有的观点认为应当成立法官管理委员会,由来自法院、检察院、组织部门、人大、社会团体等领域的代表组成,负责法官提名之前的审查工作以及法官任职期间的管理工作。有观点认为,可以在省级人大建立司法委员会(或依托目前的内务司法委员会),负责法官、检察官任免事项。还有观点认为,可以按照法官等级分配任命权限,例如高级法官由省级人大常委会任免,而高级法官以下的法官授权省高级法院任免或各中级法院任免。具体的管理工作由高级法院或者由省级专门设立的法检事务管理局负责。这些观点都有一定的合理性,需要在设计时综合考虑。
    四、“两区适当分离”:探索与行政区划适当分离的司法管辖区制度
    对于国计民生和区域发展来说,行政区划涉及人民生活、资源分配、财政收入及治安管理等因素,有其特别的意义。但司法管辖区与上述因素的关系没有那么密切。受到司法管辖区划分直接影响的主要因素是司法资源的合理使用、当事人的诉讼方便与法院的审判效率(方便)等。
    由于人们习惯把一个行政区划内有一套完整、齐全的功能(包括司法功能)当作一种传统的模式对待,因此倾向于各种机构的管辖区域范围完全一致。实际上,不同事务的管理(管辖)范围和方式会有所不同,涉及的区域也不必然甚至不可能与行政区划完全一致。例如,航空或铁路系统事务的管辖区域通常以航线或站线为基础,难以与行政区划吻合。
    对于司法案件的管辖来说,一般情况下与行政区划不会发生大的矛盾,但如果完全按照行政区划与司法管辖区相吻合的方式划分,也会出现司法资源配置、诉讼便利、司法效率等问题。例如,有的地方法院案件数量不多,有的则过多,造成忙闲不均,浪费司法资源;有的地方法院管辖区域过大,有的则过小,也会造成上述问题。有的地方法院办公地点距离某些居民居住点比较远,其他地方法院的办公地点反而离案件发生的地区较近,这样便可能产生不方便法院审理和不方便当事人诉讼的问题。因此,确立一定的标准,重新考虑某些地方的司法管辖区调整问题,与行政区划适当分离,标志着司法制度更加成熟。
    当然,司法管辖区的确定与“人财物”管理体制直接相关。在研究制定“两区适当分离”改革方案时,必须考虑法官的任免机构与管辖区域之间的关系。如果是一个行政区划的权力机关任命的法官去管辖其他行政区划的领域,难免会引发授权冲突。虽然中国在海事法院、开发区法院的管辖方面已经有所突破,但对于常态的地方法院司法管辖区的调整并不能当然适用。
    因此,司法管辖区与行政区划的适当分离,还应当以法检省级统管的实现为前提,这样在一个省范围内的“两区适当分离”便不再存在授权冲突的障碍。
    五、“法官区别于普通公务员”:司法人员的分类管理改革
    法官、检察官以及整个司法人员的分类管理已经推动多年。一方面,法官、检察官要与法院、检察院的其他工作人员分别对待,如书记员、辅助人员、助理、法警等;另一方面,也是最重要的方面,便是法官、检察官与普通公务员的分类管理的实现。
    《公务员法》将法官、检察官作为公务员对待,同时又在第三条中规定:“法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”因此,《法官法》《检察官法》对法官、检察官的特别规定,应当优先适用。不过,尽管法律上已经确定了这一特殊管理的原则,但社会上的共识度仍然不高,推动这一改革措施的难度依然较大,最终导致《法官法》的落实不够到位。当前,法官管理应当区别于普通公务员管理这一改革措施,成为当前司法人事制度改革的重中之重,相关的研究讨论一直都在进行中。
    真正实现法官与普通公务员的分类管理,重点应当考虑以下因素:一是履行职务的依据有根本区别。法官履行审判职责的唯一依据是法律,并加之以职业道德的引领,普通公务员履行职责必先以权力来源的指令为依据。二是履行职务的组织形式有根本区别。法官履行审判职责依独任庭或合议庭以及审委会的组织形式进行,审判组织所作裁判就是法院的裁判。普通公务员则需要遵循首长负责制的原则履行职责,层层负责,上下一体,最终由代表行政机关的首长以机关的名义活动。三是法官的等级和职级不影响法官行使审判权的效力,普通公务员的职务和职级代表着决策与服从的关系。
    由此产生的法官与普通公务员的区别主要体现在招录、培养、遴选、任免、监督、惩戒、薪俸、退休等各个方面。《法官法》已经基本体现了这些区别,同时也还有一些需要明确和完善的地方,更有需要新增的内容。
    因此,落实好《法官法》的现行规定并在此基础上修改和完善《法官法》的相关内容,将是改革法官制度、实现分类管理的重要手段。
    六、“法官职业养成”:法官的招录和培养制度改革
    在司法领域,实现正义的保障可以分为动态的制度保障和静态的队伍保障,两者缺一不可。因此,如何培养合格的法官便成为司法改革的基础性任务。近年来,中国在法官职业化建设方面付出了很大努力,取得了一定成效,但仍有很大改革空间。记得20年前搞审判方式改革时,圈里圈外热议的就是法官素质不适应的问题。今天在研究审判权运行机制改革方案时,大家仍然在谈法官素质不适应的问题。虽然问题已有“螺旋式上升”,但这的确让我们不得不反思中国法官养成机制的成功与否。这里将重点研究一下中央提出的“预备法官职前训练”作为法官法定任职条件的问题。
    每一个法官都有其各自的成长背景和模式。但在体制层面上,世界各国法官的养成模式大概分两种:一是从优秀律师中选任法官;二是通过法律教育直接培养法官。采用第二种模式的主要是大陆法系传统的国家和地区,其一般做法是:法律系的大学毕业生通过难度颇高的司法考试之后,须经一年半到两年的职前职业训练,或者一段时间的法律实践,再通过考试之后,方可进入法官队伍,从助理法官或候补法官开始其法官的职业生涯。这一年半到两年的职前训练绝非高等法律教育的简单重复,也不同于研究生教育中对研究能力的培养。
    职前训练至少可以发挥着四个方面的作用:一是吸纳最顶尖的法律人才;二是集中训练法律思维和司法行为模式;三是升华高等法律教育中所接受的知识;四是为法官区别于普通公务员的分类管理提供正当性基础,特别是薪资待遇方面的区别对待。
    虽然两年职前训练并不能完全满足作为一个法官的所有职业要求,但与未经训练的人相比,受训者可以获得层次上的提高。再经过五年至十年的助理法官或候补法官磨炼,一个道德高尚、心智健全的法律人便能基本承担起作为公平正义最后一道防线的职责。
    观察中国当前的法官养成机制,在一定程度上已被抛弃的“学徒式”培养模式(书记员-助理审判员-审判员)有其合理性,法律实践经验的要求也属正常,先作为法官助理的经历也能帮助法官成才。但比起许多国家采用的两年职前职业训练制度,所有上述做法在规范性、规模性、开放性、全面性、针对性等方面还有相当距离。而且由于通过司法考试后、担任法官职务前在司法辅助人员岗位上的积累并没有纳入法官职业培养的正规框架,所以在提高政治待遇、经济待遇方面所发挥的作用并不大。因此,目前理论界呼吁引进大陆法系国家和地区普遍采用的职前职业训练模式的声音较高,应当在制定方案时认真研究吸收。
    七、“健全法官职业保障”:突出法律职业特点的改革
    从职业特点看,法官既要精通法律专业知识,又要有一定的工作经验和社会阅历,更重要的是必须以法律作为其行动的唯一依据。因此,如果没有充分的职业保障,法官便不可能完全实现其在法治过程中的角色,国家的法治大厦则会动摇。
    根据法官职业保障的理论,职业保障主要包括几项内容:一是身份保障(又称职务保障),即法官依法独立审判,非因法定事实并循法定程序不得免降调职;二是经济保障,即法官应当获得与其所承担职责和职业特点相匹配的经济待遇;三是安全保障,即法官不因履行职责而受到安全威胁。
    有关法官职业保障的理论研究已有很多,但社会上对于加强法官职业保障的共识仍然不高。人们通常会不由自主地以目前法官队伍的现状来抵制职业保障的提高,而不是把职业保障放在更高层次的循环中和更大的平台上考虑。对此,法官职业保障改革应当多管齐下、同时用力,正如孟建柱所说,“按照责权利相统一的原则,在严格司法人员任职条件、强化司法人员办案责任的同时,要为法官……依法公正履职提供必要的职业保障”。
    关于法官薪资待遇的提高是健全职业保障的热点话题。仅以台湾地区为例,上世纪80年代初决定为法官提升“专业加给工资”时,社会上也有反对声音,来自普通公务员队伍的抗议更为强烈。但是,为适应法治建设的需要,打造台湾地区民主法治的实力,决策层最终还是为法官、检察官提高了比普通公务员高1倍至3倍的工资。根据台湾地区法官法的规定,法官按照等级确定薪酬待遇,并与行政职级相分离。据专家讲,台湾司法目前的公正度与当年这一项改革措施直接相关。目前,大陆也在经历着类似的过程,也已经走到了“必由之路”的路口。
    八、“审者裁判、判者负责”:审判权运行机制改革
    审判权运行机制改革是一个老话题,而目前正在经历着一个新的“轮回”。在20多年前的审判方式改革时期,“还权于合议庭”的目标十分清晰,而且成果十分显著。有些法院目前所宣称的“90%的案件”由合议庭或独任法官独立裁判的成果,即应归功于当时的改革措施。
    但不可否认的是,法院内部的层级管理和呈报审批制度,导致司法裁判责任不清、效率不高的问题一直存在。即使在一些看似合议庭独立裁判的案件中,审判长实际上仍拥有较大的、明显的影响力。在审判委员会运行机制中,审委会通过会议制的讨论对一些法律问题作出裁判,而没有听取当事人的辩论意见。审委会除讨论法律适用问题,也讨论案件事实问题的现象比较普遍。这些做法都受到广泛批评。
    为解决这些问题,根据中央部署,最高法院于2013年10月发布了《关于审判权运行机制改革试点方案》,部署了部分法院的改革试点。如果试点成功,则向全国推广。根据这一方案,改革的内容主要包括:
    第一,一个审判庭内设有多个合议庭的,将副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长直接编入合议庭并担任审判长。其他合议庭的审判长应当从优秀资深法官中选任。条件成熟的试点法院也可以探索建立一个合议庭,即为一个审判庭的模式。这就把法院内最优质的司法资源从办公室搬回法庭,从审核把关转移到直接审判。减少管理层级,将审判组织扁平化。
    第二,审判员独任审理的案件,裁判文书由独任审判员直接签署。合议庭审理案件的裁判文书,由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次签署。院、庭长不得签发未参加合议审理案件的裁判文书。
    第三,院长、庭长的审判管理职责不得超越界限,不得涉及案件的实体裁判事项。
    第四,在赋予法官独立裁判权的同时,要求法官接受严格的职业道德、纪律、法律、业绩考评、案件评查、上级法院评价、外部评价等方面的监督和约束。
    第五,严格要求审委会委员的条件,大大压缩讨论案件范围,建立委员组成的合议庭审理重大复杂案件,建立提交审委会案件过滤机制等。
    九、“事实审、法律审各有侧重”:改革四级法院职能定位
    四级法院的职能定位改革是上一轮司法改革中“规范上下级法院关系”项目的一个延伸性子项目,最高法院已经做了深入调研。但因这项改革涉及审级制度、上诉制度、再审制度、证据制度、司法解释制度、法院内部组织制度等一系列问题,内容庞杂、理论性强,需要开展深入研究,审慎改革。
    在新一轮司法改革中,孟建柱再次强调要“明确四级法院职能定位”,“探索充分发挥一审法院明断是非定分止争、二审法院案结事了、再审法院有错必究、最高人民法院保证法律统一正确实施的职能”。同时,要进一步规范和落实上下级法院的审级监督,确保审级独立。
    其中,关于基层法院“明断是非定分止争”的职能定位,除了突出法院在化解纠纷方面的功能外,还要强化基层法院“事实审”的作用,力争通过第一审程序将案件事实进行“法律固定”,从而减少甚至消除上诉审中对事实的纠葛。另外,基层法院派出法庭的功能也应当加以改造,基层法院法官任职资格也应当与基层法院的职能定位相适应。
    关于二审法院的“案结事了”职能定位,则是对案件的事实问题和法律问题的终审裁判,法院在做好说理、说服工作的前提下,更应当注重以裁判的法律效力来息事宁人。
    再审法院的“有错必究”职能定位看起来包括对事实问题和法律问题两方面的错误都要予以纠正,但从四级法院功能的系统观点来看,再审法院应当侧重于甚至限于纠正法律方面的错误,否则一审、二审的事实确定功能将因再审环节定位不准而遭废弃或削弱,最终会影响司法制度的整体功能。
    最高法院的“法律统一适用”职能定位则更是突出了它的法律功能和指导功能,对最高法院的职责、程序、工作方式等提出了相应的要求。
    十、“促进司法民主”:改革司法公开与陪审员制度
    司法公开是15年以来每一轮司法改革都要推动的改革项目。在新的形势下,司法公开工作仍有一些不适应新需求的地方。
    例如,受陈旧、落后的权力观念的影响,法院仍存在选择性公开、许可性公开的问题;由于程序正义观念不强,庭审公开这一核心环节依然没有完全畅通的渠道;随着新媒体运用范围的扩大,媒体报道与司法公开原则的落实之间存在某些冲突;由于公民权利意识诉求的增强,司法公开与个人信息和名誉权利保护之间的关系不容易平衡等。
    鉴于司法公开对民主与法治的重要意义,中国共产党的十八大报告将司法公开与党务公开、政务公开相提并论,《决定》具体要求“推进审判公开,录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性,推动公开法院生效裁判文书”。
    在文章中,孟建柱也十分敏锐地将庭审公开作为司法公开的首要任务。他认为,“庭审是审判的中心环节,是诉讼双方通过举证、质证、辩论主张权利的平台。庭审全程应该同步录音录像,并入卷存档。庭审全程录音录像,有利于约束审判人员的审判活动,促进诉讼参与人员依法行使权利,有利于为上诉审、监督审评判案件是否公正审理提供原始资料和客观依据。”如果能够实现庭审的自由旁听,方显司法权的民主属性,展现司法的自信。
    裁判文书上网公开也一直是司法公开中的重要内容。目前,中国裁判文书网已经与各高级法院联通,这将成为中国法院裁判文书公开的一个最权威、最综合的平台。最近,最高法院发布了《关于推进司法三大平台建设的若干意见》和《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》。这些都是新一轮司法改革中的亮点。
    人民陪审员制度在前十年的司法改革中已经获得立法层面和操作层面的突破性进展,这一轮司法改革还会把它作为扩大司法民主的基本方式继续推进。“要扩大人民陪审员的数量和来源,建立随机抽选的机制,保障人民陪审员参审权利,提高陪审案件比例,切实发挥人民陪审员制度的作用。”
    目前,全国共有人民陪审员8.7万人,而今年上半年全国法院审理的一审普通程序案件陪审率达71.7%,比2006年提高52%。
    按照以往的惯例,十八大之后,中央将根据《决定》的要求对新一轮司法改革进行全面部署,然后针对每一项措施制定具体的改革方案。
在这一过程中,将会广泛听取各方面的意见,深入开展研究论证,力争制定出遵循司法规律、符合中国国情的改革方案。
文章来源:《财经》杂志2013年12月1日

 

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