《河南纪检监察》杂志刊登我校法学院院长苗连营教授的文章

《河南纪检监察》杂志刊登我校法学院院长苗连营教授的文章《以法治思维推进纪检监察工作的理论内涵与实践路径》:


以法治思维推进纪检监察工作的理论内涵与实践路径


苗连营


党的十九届四中全会把“推进纪检监察工作规范化、法治化”作为健全党和国家监督制度的一项重要内容作了战略性部署与安排,从而为新时代纪检监察工作的高质量发展确立了重点、指明了方向。而将法治思维创造性地运用于纪检监察工作,则是推进纪检监察工作规范化、法治化的逻辑前提,是保证纪检监察工作高质量发展的必然要求。

一、“法治思维”在纪检监察工作中的核心要义

法治是治国理政的基本方式,是国家治理体系和治理能力的重要依托,而法治思维则是实行法治的文化根源和观念基础。简言之,法治思维就是基于对法治的理性认知和真诚信仰,自觉运用法治理念、原则和逻辑来认识、分析和解决问题的思想模式和行为习惯;法治方式是法治思维的外化表现与具体实践。“法治思维”在新时代纪检监察工作中有着丰富而鲜明的理论指向和精神意蕴。

坚持党的集中统一领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到纪检监察工作全过程和各方面,既是纪检监察机关的性质和职责所决定的,也是我国宪法和监察法的明确要求。纪检监察机关本质上是党和国家反腐败工作机构,是政治机关,必须始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,牢固树立“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。2018年通过的第五次宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”庄严载入宪法,这就在“历史的选择”和“人民的选择”之外,为坚持和加强党的领导、维护党的领导权威,与时俱进地注入了现代法治文明的规范要素。《监察法》更是直接将“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”确立为首要原则。因此,坚持党对纪检监察工作的领导,既是我国宪法和监察法的基本精神和明确规定,也是做好纪检监察工作的政治前提和根本保障。

坚持人民主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉,法治建设必须以保障人民根本权益为出发点和落脚点。纪检监察工作同样要认真践行以人民为中心的发展理念,始终把人民群众满意不满意作为工作的衡量标准,通过卓有成效的工作回应人民群众的核心关切和高度期待,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感,让人民群众切实感受到党的关怀温暖就在身边、从严管党治党就在身边、正风肃纪反腐就在身边;同时,要更好地凝聚和激发人民群众在管党治党中的智慧与力量,为群众监督营造更加便利的条件和良好的环境,使群众监督和党的自我监督紧密配合、同向发力,为党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高奠定坚实的社会基础。

坚持宪法法律至上。我国宪法法律是党的主张和人民意志的集中体现,是党领导人民通过科学民主程序而形成的治国理政的基本依据和遵循,体现着党和国家的大政方针和制度安排,反映着人民的共同愿望和利益诉求,凝聚着法治的基本精神和规范体系,彰显着公平正义的价值理念和社会发展的客观规律。因此,作为重要的执纪执法部门,纪检监察机关必须尊重和维护宪法法律权威,必须在宪法法律的范围内活动,严格依照宪法法律行使权力、履行职责,切实保证宪法法律有效实施,带头尊法学法守法用法,严格规范公正文明执法,不断提高运用法治思维和法治方式的本领与能力。

坚持实体与程序并重、合法性与正当性相统一。法治思维强调监察权的行使不仅要合法而且要正当,不仅要追求实质正义,还要追求程序正义。十九届四中全会强调,要保证监察权“得到依法正确行使。”因此,监察权的行使不仅要“依法”,而且要“正确”。“依法”强调的是规范性思维,要求遵循“法定职权必须为、法无授权不可为”的原则,严格执法、依法办事;“正确”则是一种正当性思维,要求符合党的理论和路线方针政策,尊重客观实际和逻辑规律,契合法理、事理、情理,坚持以法为据、以理服人、以情感人,努力实现法律效果、社会效果、政治效果的有机统一。同时,法治思维不仅强调规则意识,重视法的强制性、确定性和普遍性;同时强调程序价值,要求铸牢程序意识,重视程序的公正性、公开性和安全性,严格依照法定程序和方式行使权力,从而保证正义在纪检监察工作以看得见的方式公开、透明地实现。

坚持法治与德治相互促进、惩治与教育相互结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。纪检监察工作的高质量发展必须坚持一手抓法治、一手抓德治,加强法治教育和道德教育,弘扬社会主义核心价值观和社会主义法治理念,弘扬中华传统美德和优秀传统文化,既重视发挥法律的约束作用,以法治蕴含道德理念、强化法律对道德的促进和保障作用,又重视发挥道德的教化作用,以道德滋润法治精神、强化道德对法治的支撑和推动作用,从而实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰的局面。同时,必须坚持惩治与教育、严管和厚爱相结合,标本兼治、综合治理、宽严相济,既始终把监督作为第一职责,把纪律和监督挺在面前,强化监督问责,严厉惩治腐败,又做到惩前毖后、治病救人,坚持法治教育和道德教育双管齐下,进而使“不敢腐”的高压态势、“不能腐”的制度优势、“不想腐”的观念共识相辅相成、同向发力。

二、以法治思维推进纪检监察工作的时代价值
运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险,是新时代治国理政的重大理论创新和实践创新,是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。法治思维对于推进纪检监察工作的高质量发展同样具有重要的时代价值和现实意义。

以法治思维推进纪检监察工作有利于统筹推进纪检监察体制改革,不断提高纪检监察工作的规范化、法治化水平。改革和法治如鸟之两翼、车之双轮。坚持党对纪检监察工作全覆盖、全方位、全过程领导,持续推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革须臾离不开法治。在此次监察体制改革过程中,《监察法》的制定和实施,依法了赋予监察委员会相应的职责权限和调查手段,特别是用留置取代“两规”措施,顺应了把全面从严治党向纵深推进的现实需求,体现了法治理念和法治建设的重大进步,体现了全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的有机统一,是运用法治思维和法治方式深化纪检监察体制改革的典型例证。当前,面对纪检监察体制改革的新形势新情况新任务,必须更好地发挥法治的引领和规范作用,充分运用法治思维和法治方式统筹各方力量、协调各种关系、规范各种措施,使纪检监察体制在深刻变革中既生机勃勃又井然有序,从而为改革的深入推进奠定坚实的合法性基础并更好地实现改革发展的战略目标。

以法治思维推进纪检监察工作有利于巩固反腐败斗争压倒性胜利,构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。当前,反腐败斗争已经取得压倒性胜利,但反腐败形势依然严峻复杂,巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利,必须以法治思维推进反腐败国家立法,坚持无禁区、全覆盖、零容忍,坚持重遏制、强高压、长震慑,不断强化行使公权力公职人员的纪法意识,确保不敢腐的震慑彰显法治权威,不能腐的制度契合法治实践,不想腐的自觉成为法治底线,用法治思维和法治方式使三者之间相互贯通、有机衔接、协同发力,使党员、干部真正从内心深处对法律心存敬畏,不触碰、逾越法律的红线、底线,从而不断提升纪检监察工作的整体质量和反腐效能。

以法治思维推进纪检监察工作有利于健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,完善权力配置和运行制约机制。十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》和《监察法》,将我国国家机构体系由“一府两院”拓展为“一府一委两院”,监察权成为与行政权、司法权并行的权力类型,从而进一步健全和完善了国家权力配置格局。宪法和监察法既确立了监察权依照法律规定独立行使的原则,又明确了监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的关系。基于权力分工的需要,监察机关依法独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉;基于互相配合的需要,监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助;基于权力监督的需要,监察机关应当与审判机关、检察机关、执法部门互相制约,以防止错案的发生和保证案件质量。作为党内监督和国家监察的专责机关,监督是纪检监察机关的首要职责,代表党和国家依纪依规依法进行监督,对于确保把权力关进制度的笼子,确保党的方针政策和各项决策部署得到贯彻落实,确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福,具有至关重要的意义。

以法治思维推进纪检监察工作有利于完善中国特色社会主义法治体系,促进我们的制度优势转化为治理效能。十九届四中全会把制度建设上升到了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度。而法治体系则是制度体系的规范化载体,是制度创新在法治层面的结晶。纪检监察领域的制度体系是国家治理体系的重要组成部分,加强其法治化建设并提高制度的执行力,是实现国家治理现代化的不可或缺的重要内容。需要指出的是,“法治思维”中的“法”,其外延不仅指国家的法律法规,而且包括党内法规、党的纪律等。十八届四中全会明确将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分进行了强调。所以,“法治”并不仅仅是狭义上的国家法之治,还包括党规之治、纪律之治等更广泛的规则之治、制度之治。以法治思维加强纪检监察工作的制度体系建设和体制机制创新,自然要求形成“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”,要求建立“高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”。而这也正是建设中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

三、把法治思维融入纪检监察工作的具体路径

以法治思维推进纪检监察工作是一项复杂系统的综合性工程,需要统筹谋划、多措并举、稳妥实施。在法治层面上,把法治思维融入纪检监察工作的具体路径主要有:

(一)加强法治理论学习,不断提升法治素养,着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的纪检监察工作队伍。
高质量的纪检监察工作需要以高素质的纪检监察专门队伍为基础。这就需要大力提高纪检监察工作队伍的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准和法律专业水平,着力打造一支忠诚干净担当的纪检监察铁军,使纪检监察干部成为社会主义法治的有力执行者、坚定捍卫者、自觉守护者,为纪检监察工作的法治化规范化发展提供强有力的组织保障和人才支撑。

为适应纪检监察工作高质量发展的需要,纪检监察干部必须加强对党章党规党纪和宪法法律法规的学习,深刻理解其中蕴含的法治精髓和要义,真正学懂弄通做实,自觉把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情;牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等法治理念,彻底摈弃人治思想、特权思想、长官意志,坚决杜绝以言代法、以权压法、徇私枉法现象,不断增强依规执纪依法履职能力和水平,使严格规范公正文明执纪执法成为全体纪检监察干部的共同追求和自觉行动。

纪委监察委班子成员在运用法治思维和法治方式履职尽责、推动工作方面担负着特殊重要的重任,更要在学习贯彻上要先行一步、学深一层、深刻领悟、融会贯通,坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上,真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,努力在树立法治信仰、践行法治理念方面作出表率、树立标杆,从而发挥良好的示范效应和引领作用。

(二)完善纪检监察机关自身权力运行机制和管理监督制约体系,把法治思维贯穿于纪检监察工作全过程和各方面。

纪委监委的工作具有鲜明的政治性、高度的专业性、严谨的法律性,直接体现着党和国家监督体系的科学性、规范性和有效性。纪检监察机关行使权力必须慎之又慎、严之又严,严格依纪依规依法履行职责、开展工作。为此,就必须以法治思维完善纪检监察权力的配置和运行制约机制,加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导,构建起一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系,坚持权责法定、权责透明、权责统一,明晰权力边界,推动用权公开,强化权力制约,持续防治“灯下黑”,盯紧权力运行各个环节,压减权力设租寻租空间,建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制,完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制,强化制度的刚性约束,严肃查处执纪违纪、执法违法行为,坚决清除以权谋私、以权谋利、恣意妄为、蜕化变质的害群之马,真正做到“打铁必须自身硬”, 确保纪检监察权力始终在法治框架内规范化运行。

为了规范和提高纪检监察工作的质量,守好案件质量生命线,还必须规范纪检监察工作的流程和办案程序,夯实证据基础,排除非法证据,严格按照刑事审判的要求和标准对案件证据进行审查,实现监察、检察、审判证据一体化;强化程序意识,严禁刑讯逼供,克服重实体轻程序、重结果轻过程、重结论轻证据、重口供轻物证等弊端,坚持罪刑法定、无罪推定、疑罪从无、罪责相宜,明确细化各项调查手段的审批程序,严把事实关、程序关、法律适用关,让法治思维成为执法执纪过程中的常态化、习惯性思维,确保每一起案件都做到事实清楚、证据确凿、定性准确、手续完备、程序合法、适用法律法规正确,经得起历史和人民的检验。

(三)加快推进纪检监察工作的法治化建设,为深化纪检监察体制改革和推动纪检监察工作高质量发展提供坚实的制度保障。

法治建设为深化纪检监察体制改革和推进纪检监察工作规范化、法治化,提供着重要的制度保障。无论是健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,还是形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制;无论是推动各类监督统筹衔接、有机贯通、相互协调,还是完善权力配置和运行制约机制等等,都需要立法先行,做到“重大改革于法有据”,充分发挥立法的引领、规范、推动、保障作用。

宪法和监察法为监察体制改革提供了科学的顶层设计和根本的法治保障。党的十八大以来,我们党坚持依规治党和依法治国相统一,不断健全党内法规体系和国家法律体系,密集修订、制定了180多部党内法规,覆盖权力运行全领域全过程的监督法制体系日趋成熟、定型。然而,国家监察体制改革是一项事关全局的重大政治体制改革,需要持续不断的实践探索和制度创新。为了增强监督严肃性、协同性、有效性,实现纪法贯通、法法衔接,建立起统一决策、一体运行的执纪执法权力运行机制,使党内监督和国家监察同向发力、相互促进,就必须准确把握纪检监察工作的制度内涵与运行规律,更好地发挥法治的作用,通过科学立法、民主立法、依法立法,完善相应的体制机制和配套规定,把行之有效的成功经验和做法及时转化为党内法规和国家法律,以满足新时代深化纪检监察体制改革和推动纪检监察工作高质量发展的现实需求,促进制度优势更好地转化为治理效能。(作者单位:郑州大学法学院)

 

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