关于在《土地管理法》中改革征收补偿制度的提案

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发布时间:2018-12-06

省政协常委、民进中央委员、民进省委副主委、法学院常务副院长、校民进主委

沈开举

土地征收补偿制度的改革与完善,一直都是土地制度全面深化改革和《土地管理法》修改的重点。国土资源部在2017年7月底向国务院提交的《中华人民共和国土地管理法(修正案)(送审稿)》(以下简称“送审稿”)中提出,应当在《土地管理法》中增加一条,作为第四十八条规定“省、自治区、直辖市应当制订并公布区片综合地价,确定征收农用地的土地补偿费和安置补助费标准。区片综合地价应当按照土地原用途,综合考虑土地资源条件,土地产值、安置人口、区位、供求关系,以及经济社会发展水平等因素综合评估确定,并根据社会、经济发展水平,适时调整区片综合地价标准。”

提案人认为这一建议不宜采纳,具体理由如下:

一、《送审稿》所提出的“区片综合地价”,虽然参考了土地市场价格的形成因素,并有助于征地补偿标准的提高,但其本质依然是政府定价,由政府来确定被征收土地的价值,而且是市场定价。这种定价方式显然与我国宪法序言以及第15条所确立的“国家实行社会主义市场经济”原则是相脱节的,而且其也不符合十八届三中全会所提出的“大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”的改革要求。

二、提案人认为,为了进一步推进国家治理的现代化和土地管理的科学化,应当通过“市场价格公平补偿+合理征收土地税”这一双层分配机制来合理建构土地增值收益分配机制。即,在土地增值收益的初次分配(即在确定补偿标准)时,应当承认和保护集体土地的土地开发权,按照市场价格公平补偿被征收人。当然,为了避免被征收人拿到征地补偿款之肆意挥霍,或者不能很好地经营,本法应当建立如下强制性机制;(1)征收补偿款必须先行扣除由被征收应当缴纳的社会保障费用,将其纳入国家的社会体系。(2)应当鼓励地方政府建立各种机制来促进和提升对被征地农民的职业培训,从而引导被征地农民尽快融入现代化的工作和生活。而在土地增值收益的二次分配时,则要靠完善我国相关税制(即通过征收和完善土地增值税的方式)来动态调节和平衡国家、集体与个人在土地增值收益分配中的比例。

之所以推荐土地增值收益分配机制,首先是因为其符合宪法和十八届三中全会的改革精神和改革要求;其次,这种双层分配机制更具有民主正当性和理论自洽性;最后,这种增值收益分配方式实际上已经在我国的土地管理实践中开始运行了。财政部和国土资源部2016年在农村集体经营性建设用地入市领域所推行的“土地增值收益调节金”制度,就是对这种土地增值收益分配模式的探索。遗憾的是,不知是什么原因,无论是在征地程序中的土地增值收益分配问题上,还是在农村集体建设用地入市改革领域,“送审稿”都没有注意吸收这一重要的改革举措。

三、关于被征收土地市场价格的评估和确定,《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经设立了一套较为成熟的机制,我们建议将该条例中较为成熟和先进的做法吸收到《土地管理法》修改中来。

具体建议

针对以上问题,提案人针对《土地管理法》的修改提出如下具体的修法建议:

(一) 将第四十七条修改为:“征收土地的,应当给予公平补偿,保障被征地农民合理分享土地增值收益。征地补偿费用包括土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费、搬迁费、安置补助费、农民住房补偿等。”

(二)将第四十八条修改为:“征收土地的补偿费标准,不得低于征收决定公告之日同区位土地使用权的市场价格。被征收土地的市场价格,由征收人与被征收人协商确定,协商不成的,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照土地征收评估办法评估确定。

被征收土地的市场价格应当按照土地原用途,综合考虑土地资源条件,土地产值、安置人口、区位、供求关系,以及经济社会发展水平等因素综合评估确定。

对评估确定的被征收土地价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

土地征收评估办法由国务院主管部门制定,制定过程中,应当向社会公开征求意见。

(三)增加一条,作为第四十九条:“征收宅基地和地上房屋,应当尊重农民意愿,按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿,保障被征地农民的居住权。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”

(四)增加一条,作为第五十条:“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作,任何单位和个人不得干预。”

(五)将第五十条改为第五十一条,修改为:“县级以上人民政府应当将被征收人纳入相应的社会保障体系。被征地人的补偿费用应优先用于缴纳社会保障费用,剩余部分在依法缴纳相关税费之后,足额支付给被征地人。各级政府应建立相应机制对被征收人进行职业培训,促进被征收人再就业。