河南省法学会民法学研究会为了促进土地法研究的学术交流，推动土地法治建设，联合郑州大学中国土地法律研究中心，依托国家社科基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（项目号18ZDA152）子课题“新时代中国特色集体土地产权改革法律问题研究”，于2021年6月5日上午9点在郑州大学法学院211大会议室召开了集体土地改革与法治研讨会。
中国法学会行政法学研究会副会长、河南省法学会行政法学研究会会长、郑州大学法学院教授、国家社科基金重大项目（18ZDA152）“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”首席专家沈开举教授，河南省法学会民法学研究会副会长、河南工业大学法学院姜振颖教授，河南省法学会民法学研究会副会长、河南财经政法大学民商经济法学院副院长张良教授，河南省法学会民法学研究会副会长、郑州大学法学院副书记高留志副教授，河南省法学会民法学研究会副会长兼秘书长、郑州大学法学院申惠文副教授，河南省法学会农业与农村法治研究会副会长、河南师范大学法学院吕军书教授，河南师范大学法学院副院长郭少飞副教授，《河南教育学院学报》副主编孟俊红教授，周口市川汇区政法委涉法信访督查室主任田竞，河南财经政法大学张英豪老师，河南农业大学文法学院杨柳青老师，郑州大学法学院郑磊老师，郑州大学法学院王康老师，郑州大学法学院博士生邢昕，以及我院部分硕士研究生、本科生，河南大学、河南财经政法大学、河南师范大学、河南财政金融学院等院校部分学生参加了本次研讨会，研讨会持续三个小时，取得圆满成功。
在主旨报告环节，主持人姜振颖教授首先对报告人进行了介绍。报告正式开始后，沈开举教授首先从国家政策的高度，以集体土地产权改革法律问题研究的必要性引入，阐述了我国集体土地改革的问题，并提出了可能的现实解决路径。
对于土地改革存在的问题的分析，沈开举教授提出：第一，现实改革实践与市场化改革要求不相符。当前的法律制度中，土地的物权属性没有尽数体现，其中很大部分是由于公法原因，即公法以及司法实践尚未落实十八届三中全会中提出的市场在资源配置中发挥决定性作用的精神；第二，不能将政府和市场放在资源配置的同一位置、高度上。政府不能决定市场，而是应当发挥政府的服务作用，顺应市场化配置发展的趋势，以更好发挥政府作用和市场在资源配置领域的决定性作用；第三，部分地方政府不作为的问题。目前的改革制度，使农村建设用地理论上可以入市，但落实情况不尽理想，部分地方政府积极性较低，一个地方如果没有政府对于相关程序的启动、规划，则按照中央精神进行的土地改革将会困难重重。
针对可能的解决路径，沈教授首先从目前土地改革的关键机遇——乡村振兴战略的形成来阐释，主张进行学科的交叉研究，指出土地制度改革并不纯粹是司法问题，需要结合社会学、经济学、统计学甚至哲学等学科，深挖制约我国土地制度改革的根本，明确改革方向、顺应改革趋势。其次，针对市场配置要素中存在的阻碍，需要政府推动立法，政府要推动立法、也要搞好司法。其中还涉及公共利益泛化问题，也即政府进行征收、收费时，不要滥用公共利益概念，要准确把握土地管理法律修改方向。最后，沈教授指出，要打破国家对一级建设用地市场的垄断。集体建设用地入市就是重大突破，但是目前的法律制度、政策只是规定相关制度，制度激活方面需要研究。
沈开举教授发言完毕后，主旨报告环节主持人姜振颖教授对沈教授的发言进行了简要的概括，深入浅出地表达了自己的看法，再次强调了集体土地改革的必要性。
主题报告环节由河南省法学会民法学研究会副会长、河南财经政法大学民商经济法学院副院长张良教授担任主持人。主持人承上启下，既发表了自己对于沈老师观点的看法，又巧妙地引出了主题报告环节的内容。
本环节第一位报告人是郑州大学法学院博士生邢昕，报告题目为《新时代中国特色土地管理法律制度项目概况和运行情况》。在土地管理法律制度项目概况部分内容的分享中，邢昕博士具体介绍了项目的框架以及子课题的构成要素以及目前取得的课题计划结项成果。
对于项目的运行情况，报告人从以下四个方面展开阐述：首先，参与立法咨询情况，完成了河南省多部门委托的、与土地相关的法律、行政法规、地方性法规、部门规章的起草和修改工作；其次，组织学术研讨情况，课题组成员在濮阳、苏州、安徽、辽宁等多地召开土地问题学术研讨会；另外，学术成果推介情况，具体展现了丰硕的学术成果，包括目前已经完成的40余万字的阶段性成果、26篇CSSCI来源期刊、中文核心期刊（其中包括13篇法学核心期刊）以及1部《土地征收增值收益分配比例研究：理论、现实与规范》著作，该著作于2021年在法律出版社出版。最后，参政议政成果推介情况，课题组在深化土地管理、税制改革中发挥了重要作用。
本环节第二位报告人是郑州大学法学院郑磊老师，报告题目为《学习习近平总书记关于农村集体土地制度改革的重要论述》。郑磊老师根据习近平总书记的讲话以及中央文件，强调了以下七点：第一，要坚持方向论、底线论，使市场在资源配置中起到决定性作用，坚持三条底线，即坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。第二，分析了承包地改革的“三权分置”相关文件，强调了土地政策研究的期限性、农民利益的保护、承包经营权归属、土地流转问题以及农民和土地的关系。第三，积极发展农民股份合作，完善“三权”制度，明晰农村集体产权归属，保障农民利益。第四，关于农村宅基地方面，要拓展制度改革试点范围，积极探索落实宅基地相关权利的具体路径和办法。第五，对于集体经营性建设用地改革要坚持建立城乡统一的建设用地市场方向，探索利用集体建设用地和土地建设租赁住房。第六，坚守耕地红线，确保耕地总量不再减少。第七，明确了土地管理改革的负责单位，即由省级政府统筹改革土地计划管理方式。
第三位报告人是河南省法学会农业与农村法治研究会副会长、河南师范大学法学院吕军书教授，报告题目为《三权分置下农村宅基地集体所有权的权利结构及其实现》。吕军书老师从研究背景、理论和试点县现状引入，从物权法等多个角度具体分析了集体所有权构成。吕军书教授表明，集体所有权构成由八个方面构成，一是村庄规划编修自主权，主张村集体组织在符合国家规定的前提下对本区域进行规划，二是宅基地初始分配决定权，物权法认为宅基地所有权主体是集体经济组织，所有权人设立宅基地使用权是对其所有权的处分，虽然这种处分权会受到规划和各种法律的限制，但还是应当将宅基地分配权赋予集体经济组织。三是农村宅基地流转监督权，主张集体经济组织作为所有权人有权对宅基地的流转进行监督。四是农村宅基地有偿使用决定权，主体是村集体组织，客体是非本集体组织成员，村集体组织视情况决定是否收取其宅基地有偿使用费以及收取的标准等。五是农村宅基地日常管理权，由集体经济组织或村委会进行宅基地日常监管。六是农村宅基地流转利益分享权，农户当然应当在宅基地流转中得到收益，但农村集体组织同样应当获得一定比例的收益，以避免宅基地使用权成为准所有权从而使集体所有权名不副实。七是农村宅基地收回决定权，这是所有权的弹力性所致，但宅基地使用权作为一种具有保障性的权利，农村宅基地收回决定权的行使需要受到一定的限制。最后一种构成是农村宅基地退出整治权，即为了使宅基地整治中实现集体所有权，保护农民利益，应该将宅基地整治权、复垦权交给集体组织行使。
第四位报告人是河南师范大学法学院副院长郭少飞副教授，报告题目为《论土地经营权的性质——基于民法典第341条的辨析》。郭老师首先从土地承包经营权和土地经营权的关系引入，以用益物权和所有权之间的关系为例，说明了两点，一是认为土地经营权应采取用益物权说，具有用益物权属性；二是认为并不必然享有一个独立的土地经营权，而是包含在土地承包经营权之中。紧接着报告人又从《民法典》341条切入进行分析，认为对于流转期限为5年以上的土地经营权来说，该种权利属于债权，且属于物权化的债权。
第五位报告人是《河南教育学院学报》副主编孟俊红教授，报告主题是《违规经营性集体建设用地的类型化及处理》。孟教授从《土地管理法》第63条的角度进行分析，认为根据目前的法律制度对于集体经营性建设用地的出让、出租来说较为困难。由此催生了复杂的利益关系和违规行为。孟教授以此进一步指出，违规经营性集体建设的类型化需要对于新增和存量问题进行区分对待，对于新增问题按照最新的《土地管理法》63条等相关法律法规进行处理，较为简便，而对于存量问题则相对复杂。对于这种存量现象解决的基本思路，孟老师明确指出，应当分为两类，一类符合土地规划，但手续缺失，经过补正该权利可以恢复为圆满的状态。另一类则是违反土地规划，违反了强制性法律规定，其效力难以补救。
第六位报告人是郑州大学法学院王康老师，报告题目是《集体土地产权改革中的农民集体》。王康老师首先讨论了集体所有权的主体问题，从《民法典》和中央文件对比的角度，阐述了二者对于集体所有权主体的概念进行对接容易产生混淆的问题。并从各种集体经济组织形式的共同点和特殊性提出了集体经济组织该如何定义，尚存在立法空白的问题。通过这两点强调了农民集体法人化的必要性。其次，王康老师从改革背景出发，结合实际，联系国家最新政策，提出了要将农民集体法人化、具体化的观点，并分析了这种观点的必要性和正当性：必要性主要在于减少资产管理、流转成本，坚持公有制，保护农民利益；正当性主要在于农民集体的法人化不会损害国家大政方针，主要体现在不会危害土地红线以及其他底线问题，而是通过这种可能的农村集体的整合的法人形式来落实经济发展和技术进步。最后，王康老师认为对于改革路径上的设想是要以整合的集体经济组织为载体，而不是分化的集体经济组织，进行农村集体土地改革保障农民利益，促进农村发展。
主题报告环节的最后一位报告人是河南财经政法大学张英豪老师，报告题目为《集体建设用地使用权储备制度之建构》。张英豪老师从三个方面谈了自己的看法，一是问题的提出，在实践中部分地区利用土地储备针对集体经营性建设用地的收购储备，通过集约利用的方式有效促进了集体经济的实现，由此产生了问题，即如何对地方的探索、实践进行反思和法律制度层面的解析与重构。由这个问题进一步引出了第二个方面，即集体经营性建设用地使用权成为土地储备标的之正当性分析。由土地储备标的这一概念入手，从集体建设用地使用权的私权利从限制到开放的生成过程、集体建设用地使用权物权化建构的理论基础以及集体建设用地使用权物权化的具体路径三点论证了其正当性。第三个方面是集体经营性建设用地使用权储备行为的类型化构造，对于这一问题，张英豪博士从集体建设用地使用权的单方收回行为、国有土地所有权人、集体土地所有权人对集体建设性用地使用权的收购这三点展开了详细的分析，阐述了集体经营建设用地使用权储备行为路径的构造应分为单方收回行为和协议收购行为，明确了二者的性质：前者为形式所有权权能的行为，后者为双方合同行为。
研究生主题报告环节由河南农业大学文法学院杨柳青老师担任主持人。主持人对前两单元进行了总结，由研究生们对自己的学术成果向老师们汇报。
本环节第一位报告人是厦门大学法学院博士生杜志勇，报告题目为《承包地“自愿有偿退出”规范阐释与实施机制研究》。2018年12月29日出台了两个法律条文对承包地“自愿有偿退出”进行了规定，但是相关法律条文在实践中如何具体实施还有待研究。首先，之所以构建自愿有偿退出机制是为了实现规模化的发展，目前各地区已经开展了试点，例如重庆市和四川是为永久性退出，而苏州则实行转型改制，安徽省不区分是否落户，可以自由选择是否永久性退出。其次，承包地自愿有偿退出有三个问题值得思考：第一，如果已经进城落户且选择有期限退出，那么期限到期后已经获得城镇保障的情况下依旧不愿意退出的解决办法，应当区分是否进城落户，已经进城落户的人员不能再取得集体成员资格；第二，如果选择了永久性退出，其后代是否能够享有承包地的问题；第三是如何对自愿有偿退出的农户进行在不损害第三方利益的情况下进行公平补偿问题。最后，在实施机制上，要以尊重农民意愿为前提，构建完整的退出体系，多途径保护退出者的利益，完善监督管理制度。
第二位报告人是郑州大学法学院硕士生齐媛媛，报告题目为《集体土地所有权的性质研究》。齐媛媛同学的发言从四个方面展开。首先指出集体土地所有权性质的理论研究较少，但“三权分置”改革的实践、中央政策的推行以及民宪法集体土地条款的理解都对其产生了需求，因此要对集体土地所有权的性质进行界定。其次，梳理了学界对于集体土地所有权性质的观点，主要是有三种观点：1.集体土地所有权为公权利；2.集体土地所有权应回归到私权利；3.集体土地所有权是不同于传统民法所有权的私权利。她认可第三种观点，即集体土地所有权具有公私并存的双重属性。最后，进一步解读了集体土地所有权的性质，指出集体土地所有权的双重属性应该得以坚持，民法典强化其私权属性，宪法保障其公权属性。认为我国可以借助德国法上的双阶理论，为集体土地所有权兼具的公私属性提供正当化的理论基础。一方面，集体土地所有权“二元构造”框架本身就是对现实的客观描述，另一方面，集体土地所有权“二元构造”的内在结构体系并不冲突。
第三位报告人是郑州大学法学院硕士生游甜，报告题目为《农村集体经济组织成员资格认定研究》。首先提出目前全国各地推行的农村集体产权改革，集体经济组织成员资格认定已经成为了一个亟待解决的问题。明确成员资格是一个动态运行机制，自取得到丧失其间可能经过多次调整，但应当予以确认的是其认定标准问题，应当符合集体所有权社会保障功能的本质属性要求。其次，分别从司法实践和地方立法模式分别讨论成员资格的认定标准类型。司法实践中的认定标准主要总结为三类：1.“户籍+生产、生活”标准2.“户籍+生产、生活+基本生活保障”标准3.“户籍+生产、生活+权利义务关系”标准。不同地方立法模式也采取不同的认定标准：“户籍+特定身份”、“户籍+年龄”、“户籍+常住”、“户籍+履行义务+集体经济组织成员大会或代表大会通过”等。最后针对以上标准进行分类深入剖析其合理之处和否定之处，提出必须尽快制定出统一的《农村集体经济组织法》来填补立法空白，且户籍标准作为主要认定因素已过时，其合理性面临否定，应当实行一种综合性的认定标准。
第四位报告人是郑州大学法学院硕士生李婉青，报告题目为《三权分置改革下的农村集体经济组织法人化研究》。首先分析了农村集体经济组织在三权分置改革背景下存在的三大困境：一是农村集体经济组织主体地位缺失，主体制度残缺下农民权利虚化严重；二是农村集体经济组织自身概念不清，《宪法》、《民法典》等法律对农村集体经济组织定位采取广义概念，致使其内涵和外延难以明确；三是 “农民集体”与农村集体经济组织关系混乱。李婉青同学认为应当依据《土地管理法》第 11 条、《民法典》第 261 条第 1 款，从法律文义解释“农民集体”作为集体土地所有权的主体，农村集体经济组织作为“农民集体”的代表主体表达。其次，提出农村集体经济组织法人化构造的路径选择，即合作社法人、公司法人以及股份合作制法人。在利弊分析后认为股份合作制法人是以合作制为基础，吸收股份制的一些做法，兼顾股份制和合作制的特点。农村集体经济组织发展的组织形式，可以从根本上改变集体土地所有权主体被虚置的尴尬处境，改变我国农村存在的农民“集体失语”的现象。
第五位报告人是郑州大学法学院硕士生杨静茹。报告题目为《农村土地经营权抵押融资问题研究》。报告围绕农村土地经营权抵押融资的法律适用问题、存在的法律困境与实践困境、以及我国农村土地经营权抵押融资制度的构建和完善三部分。首先明确了农村土地经营权抵押融资的主体，农村土地经营权抵押权应采“登记对抗主义”的观点，并认为土地经营权抵押权的实现方式，不宜进行协议折价方式处置，可以请求法院拍卖、变卖土地经营权。其次，土地经营权应采“物权说”，属于不动产用益物权，这样定性有助于实现土地经营权的融资担保功能。最后，针对我国农村土地经营权抵押融资制度的构建和完善提出了可行性建议。她认为首先应当构建以土地经营权抵押为核心的融资制度，应当进一步明确抵押是土地经营权进行融资担保的方式；健全土地价值评估制度、土地经营权抵押融资风险分担机制以及农村社会保障制度等相关配套制度。此外，还应当构建综合性的土地经营权流转平台。
第六位报告人是郑州大学法学院硕士生周芳冰。报告题目为《“三权分置”下宅基地退出机制研究——以权利类型化分析为视角》。首先提出我国立法规定和学界均未明确宅基地退出的权利类型与内容；又对审视地方实践后发现，以宅基地“三权分置”改革为时间节点，宅基地退出由宅基地使用权退出向宅基地使用权和资格权退出演进。其次，从理论上对农户资格权进行内涵界定，分析不同学说之后认为，“成员权说”解释农户资格权具有妥适性。在证明农户资格权作为宅基地退出的权利形态具备正当性基础后，将宅基地的退出类型化：在仅退出农户资格权类型下，建议从农户资格权的认定、集体承担如实告知义务、补偿方式及补偿标准三个方面建立退出机制；在退出宅基地使用权、保留农户资格权类型下，建议区分农户资格权的永久保留和暂时保留；在宅基地使用权和农户资格权一体退出类型下，建议建立农户资格权的重获制度，同时设置重获制度的阻断机制和退回补偿机制，在盘活利用闲置宅基地的同时又能使农民实现住房保障。
第七位报告人是郑州大学法学院硕士生乔婧文。报告题目为《公法视野下宅基地流转的法律困境与出路》。乔婧文认为当前宅基地流转的公法规制规制在行政审批制度、用途管制制度和登记确认制度都存在一定问题，她认为宅基地的行政审批制度不仅与保障农民和农民集体经济组织的权利相悖，也与构建科学畅通的市场流转秩序的需求相悖。过于严格的土地用途管制制度侵犯了集体及农民对宅基地的处分权和收益权，使宅基地成为不能流动的死资产。宅基地登记的法律效力以及农户资格权如何登记不够明确，将会造成未来交易市场混乱，买卖双方的合法权益无法保障。针对以上问题，乔婧文同学提出了她所认为的应然的解决出路，一是应该下放行政审批权，之后再逐步渐进式的废除宅基地使用和收回的行政审批制度；二是要改革宅基地用途管制制度，建立负面清单，在保障居住为主要用途的基础上适度扩展其他用途以增加收益；三是要建立完善的宅基地登记制度，不仅要确立宅基地登记生效的物权变动规则，还要将农户资格权登记在该宅基地及房屋之上。
第八位报告人是郑州大学法学院硕士生张曼。报告题目为《集体经营性建设用地入市问题研究》。首先提出不合理的土地利用规划制约着土地入市的范围与质量，主要表现在集体经营性建设用地入市主体的模糊性和现行土地规划体系制约其入市的质量。另外产权的不确定性制约着入市土地的市场化实现，包括集体所有权的虚置、集体经济组织的弱化、物权地位不够明确三个问题。其次提出应统筹解决集体建设用地入市面临的困境，要构建合理化的建设用地规划体系，包括拓宽入市土地来源、平衡各级政府在规划中的作用；需明确集体土地产权实现途径，具体措施包括加强土地确权和成员资格确认工作、对集体经济组织进行系统性的规范与重构以及进一步明确集体经营性建设用地用益物权性质。
在会议尾声时，郑州大学法学院申惠文副教授作最后总结发言。首先，申老师对各位专家积极参会建言献策表示衷心感谢；其次，提出应当利用多学科的思维跨学科研究集体土地问题，将公法与私法相结合研究，积极通过法政治学、法地理学、法语言学、法教义学相结合的方法研究法律问题，以法律问题为落脚点，研究宪法和民法典中的漏洞如何填补以及条文之间的冲突问题，学会利用政府数据、报纸数据、司法裁判数据、调研等进行定量研究；最后，表达了对参会研究生和本科生的殷切希望，2050年后的土地制度问题需要靠年轻一代的力量，要努力做一位对法学研究有贡献的未来法学家，用法律的工具预测未来社会发展规律。（文：游甜、李析锴；图：安雨彤；审核：申惠文）
