省政协委员、科学与技术研究院院长、省民进委员、校民进副主委
李 倩
近年来，随着我国社会经济快速发展和工业化、城镇化进程的推进，来自农村的务工人员大量涌入城镇，其中青壮年群体占绝大部分。由于收入水平、入学条件及户籍管理等诸多因素的限制，部分外出务工人员选择将未成年子女留在家乡由他人代为监护照料，导致大批农村留守儿童出现。这些留守儿童中有部分儿童长期处于无人监护或无有效监护人状态。父母关爱和有效监护的缺失，严重影响他们的健康成长，进而导致大量的社会问题。本提案通过剖析农村留守儿童的生存状况、留守儿童监护监督制度存在的问题，提出在法律层面上从明确各监护主体的职责、完善监护监督机制和设立国家监护机构三方面完善农村留守儿童监护制度，确保农村留守儿童监护到位。
一、农村留守儿童生存状况不容乐观
2016年，河南省民政厅、省教育厅和省公安厅对全省农村留守儿童进行了摸底排查，全省共有不满16周岁的未成年人2081.46万人，其中农村留守儿童有82.6995万人，占比3.97%。由于生活上缺人照应、行为上缺人管教、学习上缺人辅导，农村留守儿童普遍存在安全失保、心理失衡、行为失范、学业失教问题。
（一）安全没有保障
由于缺乏基本的安全教育、父母的指导和有效监护，农村留守儿童因溺水、交通事故、触电等意外伤亡事件屡见不鲜，而且极易成为被强奸、被拐卖的侵害对象。根据2014年8月25日全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国未成年人保护法》实施情况的报告显示，每年约有5.5万名未成年人意外死亡。其中，农村地区非正常死亡人数占未成年人意外死亡总数近80%；在全国侵害未成年人的案例中，有六成被害人是留守儿童和流动少年。
（二）存在心理健康问题，犯罪数量有所增加
0-16周岁，正是儿童思维、情感、个性发展的关键时期，儿童在这个阶段不仅认知水平得到极大提高，而且将初步形成道德评价能力、自我评价能力和自我人格，并树立最初的人生观和价值观。这个时期情感和行为指导缺失，极易造成留守儿童心理上的失衡与偏差，产生自卑、孤僻、自暴自弃等心理，人生观和价值观发生扭曲，甚至步入犯罪的歧途。2012年，来自最高人民法院研究室的数据显示，留守儿童犯罪率约占未成年人犯罪的70%，而且有逐年上升的趋势。
（三）受教育权无法得到有效保障
目前，在一些偏远的农村，办学条件有限，软硬件设施差，教育资源匮乏，教育理念落后，同时很多家庭对留守儿童的生活关注点还停留在解决温饱层面，因此留守儿童的教育未得到有效落实。根据《中国改革》在2016年3月14日发表的文章显示，农村地区整个中学阶段（初中、高中和中等职业学校）的累计辍学率高达63%。
二、农村留守儿童监护制度存在的问题
在成长期与父母分离、监护缺位是留守儿童生存状态恶化的根本原因，现阶段我国对未成年人的监护制度主要存在监护主体职责不明确、欠缺有效的监护监督机制和国家监护缺位三方面问题。
（一）监护主体的职责不明确
父母监护主体与其它监护主体职责未区分。我国民法规定父母是法定监护人亦是第一顺序监护人，其监护职责应当区别于其他监护人，但是我国的法律并没有严格对父母和其他人的监护职责加以区分。
各监护主体职责不明确。现行法律、法规对各类监护主体的职责规定不明确，可操作性不强。在现实生活中，相关部门也仅仅是未成年人遭受侵害造成严重后果时才对此类事件进行关注。
（二）欠缺有效的监护监督机制
1. 监督主体不明确。按现行做法，一般是以街道办事处、村民委员会或居民委员会作为监督的主体，而根据我国《民法通则》规定，居委会、村委会、民政部门以及未成年人父母所在单位都有担任监护人的决定权，同时这些单位也可以充当监护人。当此类机构充当监护人时，谁是监督主体没有明确规定。
2. 监督职责不明确。现行的法律法规没有明确规定监督主体具体的监督职责和监督形式。
（三）国家监护缺乏可操作性
我国《民法通则》、《未成年人保护法》虽然对指定监护和临时监护做了规定，但是由于没有相应的细则加以落实，没有可操作性。遇到未成年人的监护问题时，往往因无规可寻令未成年人陷入无监护状态。根据2016年的摸排数据，我省处于无人监护及无监护能力人监护状态下的儿童有10.43万人，占比0.501%，即每千名未成年儿童中，就有5人处于无监护或无效监护状态。
三、建议与对策
（一）完善立法，强化父母的监护责任，明确各监护主体的职责
1. 明确父母的监护职责。明确规定父母作为法定监护人的不可替代和不可推卸的责任。对于已经委托监护人，但并未丧失监护能力的责任人必须从法律层面明确其应尽义务，比如定期探望、定期交流等，以此作为对委托监护的辅助。同时参照《国务院关于职工探亲待遇的规定》通过立法保障外出务工人员享有探望孩子的待遇。
2. 明确委托监护人的资格及监护职责。在立法明确规定监护权可以转移的情况下，必须对委托监护人的资格和应尽义务做出具体规定，确保委托监护人能够合格、尽职履行监护职责。
3. 明确撤销监护主体资格的条件。当监护主体丧失监护能力或被监护人遭受家庭暴力、被虐待、被侵害时，应当强制撤销监护主体的监护资格。如果由于监护主体失职或故意，造成被监护人权益遭受侵害，还应依法追究监护主体相关民事和刑事责任。
（二）建立健全监护监督机制
1. 设立监护监督人。父母因外出务工而将留守儿童委托给他人监护的，应该在委托监护关系形成前一星期到本村村委会进行登记。村委会进行分类统计后，根据具体儿童情况决定监护监督人，并将包括留守儿童的年龄、性别、就读学校、受托监护人的具体情况及留守儿童父母务工地点、联系方式等通知给监护监督人，以备监护监督人能够及时发现问题并告知监护监督机构加以解决。
2．指定监督机构。除民政部门作为法定的监护监督机构外，在基层法院设立监护法庭。在遇到监护人不履行监护职责或侵害未成年人的权益时，监护法庭作为司法机关进行司法监督,对侵害未成年人权益造成后果的，应当依法追究其相关民事和刑事责任。监护监督机构应当设置留守儿童遭受侵害的投诉服务电话。
3. 建立强制报告机制。根据国务院的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》建立强制报告义务机制，报告义务主体发现应报告的情况必须第一时间报告，否则将被追责。对于涉及到未成年人遭受家庭暴力、虐待和遗弃的情况，任何公民、组织都有向公安机关报案的义务。公安机关接到报案后，应当及时进行立案、侦查，按照刑事司法程序处理案件，依法追究施暴人和监护人的刑事责任，消除对被监护人成长不利的因素。
（三）设立国家监护机构
明确规定国家对于未成年人监护负有法定责任。对于无监护人或无有效监护人的未成年人，国家应当以未成年人最高监护人的身份，承担起相应的补充监护职责，设定专门的未成年人监护机构、采取可行的措施对无监护的未成年人予以监护，对其不当行为进行教育或惩处，确保所有的未成年人都处在有效的监护状态下，以保障留守儿童正常生活、健康成长，这是国家对每个公民的义务所在，也是构建和谐社会的应有内容之一。
儿童是祖国的花朵，是祖国的未来，无论是城市孩子、农村孩子还是留守儿童，他们都有受到国家和社会一样的关爱权利，都有获得有效监护健康成长的权利。通过完善立法，明确各监护主体的职责、完善监护监督机制、设立国家监护机构，才能确保对留守儿童的监护到位，真正解决留守儿童问题。
