省政协常委、民进中央委员、民进省委副主委、法学院常务副院长、校民进主委

沈开举

自十八届三中全会以来，在党中央的坚强领导下，《土地管理法》的修改工作明显加快。2017年7月底，国土资源部已向国务院提交了《中华人民共和国土地管理法（修正案）（送审稿）》（以下简称“送审稿”）。“送审稿”对我国的土地管理制度进行了很多重要的改革。不过，在落实“多规合一”方面，其所规定的“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土规划、国土空间开发和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”，依然需要进一步修改和完善。

一、目前所存在的问题

（一）没有理清社会经济发展规划和空间管制规划之间的关系。据不完全统计，我国现行的经过法律和法规授权编制的规划，至少有83种。这些规划虽然种类繁多，但总体上可以分为“经济社会发展类规划”和“空间管制规划”两种类型。“经济社会发展类规划”侧重于如何通过具有预见性和前瞻性的规划来促进和社会的发展，期限通常比较短。比如我国的国民经济和社会发展规划就属于这种类型的规划。“空间管制规划”侧重于通过具有框架性和管制性的规划来避免空间资源利用的“负外部性”或者过度的资源开发，期限通常比较长。比如现行的土地利用总体规划、国家主体功能区规划就属于这种类型的规划。

从规划的性质和功能角度来看，经济社会发展规划应当是在空间管制规划所确定的框架内编制和运行，而不是将经济社会发展规划作为空间管制规划的基础。否则，空间管制规划在实施期限、稳定性以及发挥其应有的功能和作用方面都将难以落实。遗憾的是，“送审稿”并没有对这两类规划的关系进行反思和调整，而是依然建议“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划编制土地利用总体规划”。

二、没有落实“多规合一”的改革要求。自2010年以来，中共中央和国务院已经明确提出要“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划, 实现规划全覆盖”，并“加快建设主体功能区，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用”， 遗憾的是，“送审稿”并没有提及主体功能区规划，也没有试图去落实“多规合一”的问题（比如也没有处理土地利用总体规划与城乡规划之间的关系）。然而，作为落实土地制度全面深化改革的重要法律，《土地管理法》的修改不能也不应回避这些问题，否则土地制度全面深化和生态文明的建设都有可能因为规划体系的混乱而难以得到实质性推进。

在空间管制类规划领域，理想的状态是编制统一的空间规划（即“一张图”），但这种超大型规划的组织成本比较高，对政府机构的组织和协调能力（可能需要大幅度调整现有政府机构的组织和职能设置）以及规划的编制能力和技术支撑能力要求比较高。“以主体功能区规划为基础，统筹分类编制各类空间规划”。如果“以主体功能区规划为基础，统筹分类编制各类空间规划”，目前在规划编制的难度上要小一些，对政府机构的改革和职能的调整要求也低一些，但“各类空间规划编制的统筹”工作难度比较大，协调成本比较高，很有可能又会陷入各种规划各行其是的困境。究竟应当作出何种决断，无疑需要顶层设计者在进一步深入调研的基础上进行分析，但目前《土地管理法》修改时，至少应当将“国家主体功能区规划”作为土地利用总体规划的规划依据和规划基础。

综上，提案人认为，首先，不应再将“国民经济和社会发展规划”作为土地利用总体规划编制的依据；其次，“国土空间开发和资源环境保护的要求、土地供给能力”因素，国家主体功能区规划已经考虑，这里不需要重复考虑；最后，“各项建设对土地的需求”在土地利用总体规划的实施过程中可以进行把握，土地利用规划只要依照主体功能区规划所确定的框架编制就可以，不需要单独列出来进行考虑。

二、建议

针对以上问题，提案人建议将《土地管理法》第十七条修改为：“各级人民政府应当依据国家主体功能区规划组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划经本级人大表决通过之后，报国务院批准生效。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。”