本期导读：
随着我省经济社会改革发展的不断深入，我省信访形势呈现出新的特征：土地征用问题已成为引发基层群众信访的首要因素；信访群众陷入信“访”不信“法”的观念误区；缠访、闹访、牟利上访等非正常信访活动问题更加突出，信访偏离法制化趋向日益明显。结合我省实际，信访工作法制化应从以下五个方面入手：试点“信访巡回法庭”，构建信访终结机制；建立严格以法律法规为标准的分类治理体系，建立无理信访终结库；用社会道德和社会舆论的力量对无理信访加以治理；改革信访考核机制，将信访问题解决情况作为主要考核依据；培育第三方仲裁组织，形成化解社会矛盾和冲突的社会化机制。
县（市）区信访法制化调查与思考
樊红敏 岳磊
当前，我省经济社会转型不断深入，新型城镇化建设加速推进，社会利益冲突和矛盾逐渐凸显，各县（市）区信访工作面临的压力越来越大。2013年8月，社会管理河南省协同创新中心与河南省政府研究室，对十县区信访工作相关部门以及40个社区居民进行了问卷和走访调查，共发放问卷1100份，收回有效问卷997份。调查发现，各县（市）区在信访工作实践中不断探索，并积累了一些有益的经验。本报告在总结各县区信访工作经验的基础上，提出信访法制化的建议和思考。
一、当前我省县（市）区信访工作的基本形势
1．城镇化建设加速推进，土地征用矛盾突出
在新型城镇化推进过程中，县（市）区信访工作面临新的挑战和问题，各县（市）区信访量依然维持在高位运行，土地征用引发的社会矛盾和冲突不断增多。10县区社会管理综合问卷调查发现。“土地征用不合理”和“征地拆迁补偿不合理”已成为引发社会矛盾和社会冲突的最主要的两个方面，分别占总数62.8%和67.2%。从十县（市）区信访案件统计数据分析，土地征用引发的社会矛盾上升为群众信访的首要问题，土地征用信访案件约占信访总量的35%左右，位居第一位。位居第二位的是涉法涉诉信访问题，约占信访总量的25%左右。反映有关企业改制方面问题各地差异较大，从15%到20%不等，平均在15%左右；反映劳动社保问题（主要是拖欠农民工工资、低保发放不公平），占信访总量的15%左右；涉及干部作风的信访案件有所下降，包括民事纠纷在内约占信访总量的10%左右（具体见图1）。
2 .县区政府多措并举建立大信访格局，但信访治理举措乏力
县（市）区政府在群众工作实践中普遍采取了诸如“领导干部定期接访、领导干部走访入户、领导干部基层调研、领导干部包村包案、开展信访秩序整顿活动”等畅通信访渠道、化解信访矛盾的相关措施。这些举措能够快速进行行政动员，可以在短期内化解大量社会矛盾，达到稳控的目的。但根据对十县（市）区综合调查数据的显示，群众上访活动与“领导定时接访、走访入户、基层调研”相关性不显著（相关系数分别为0.45、0.4、0.48，相关系数低于0.5即为不显著相关）。也就是说，当前的举措对于降低信访量、解决群众信访问题没有显著的作用，反而催生了谋利性上访、要挟性上访等非正常信访活动。因此，可以有这样一个大致的判断，即县（市）区政府在应对群众信访活动中出现了治理失灵，信访治理举措乏力。
3．各地陷入“信访不信法”的法制困局，信访秩序扭曲
由于过于强调“大信访格局”，信访成了群众心里的“最后一棵救命稻草”，形成群众“信访不信法”的尴尬局面。具体表现为：一是“信上不信下”，“爱哭的孩子有奶吃”。越来越多的访民希望通过越级访、集体访向县（市）区政府施加压力解决问题。县（市）区政府化解矛盾最有效的办法是花钱买稳定式权宜性治理，其后果是 “按下葫芦浮起瓢”，群众工作长效机制没有形成，越来越背离法治化，扭曲了信访秩序。二是“信访不信法”，涉法信访问题不断攀升。目前涉法信访问题占到了县（市）区信访的第二位，解决的难度也越来越大，对国家的法律制度、司法权威形成挑战。三是信访利益链条形成，信访成本不断攀升。其一，随着信访稳定压力的不断加大，县（市）区投入的人力物力财力不断增加，信访机构编制大幅增加，人员编制是2008年之前的2-3倍，有的县（市）区聘用的村组一线的信访信息员多达4000名。各地的信访救助基金也在持续增长，有的县（市）区年度信访救助基金已经达到辖区人口人均5元以上。其二，信访利益链形成。少数访民利用基层政府怕上访、花钱买稳定的心理，将信访作为牟利的工具；信访中介通过收留上访户从中牟利；各级信访局推波助澜，除向基层政府摊派各种费用外，还明码标价收取协调费，形成了“信访人-信访中介-信访局”的灰色产业和利益链。
二、县（市）区信访工作法制化的探索与经验
1.改信访局为群工部，充分发挥“社会安全阀”的积极功能
大多数县（市）区政府都将信访局改为群众工作部，力图将群工部变为“群众之家”——“累了你就歇歇脚，渴了你就喝杯水，气了你就消消气，这里就是你的家”，发挥了化解群众不满情绪的潜在功能，有效地缓解已经积累的不满情绪，避免由不满情绪而引发的社会冲突和社会矛盾。并非所有的群众信访活动都会加剧社会矛盾或引发社会冲突，相反，通过群众信访活动能够使县区政府深入了解社情民意。因而，改变工作理念，充分发挥信访“社会安全阀”的积极功能，还有待于进一步探索。
2．义马、巩义市设立“信访法庭”，探索建立信访的法律终结机制
当前重复信访、闹访、缠访等非正常信访活动频发的原因在于，信访部门缺乏有效的终结机制以解决群众反映的问题。巩义市和义马市在信访局直接设立“巡回法庭”，坚持以调为主、调判结合，把调解贯穿于接访、立案、庭前、庭审、庭后和执行的全过程。巡回法庭既能够为信访群众提供法律咨询，引导群众通过调解渠道解决问题；也能够直接受理信访案件，从而简化立案程序、组成合议庭就地审理，尽快通过法律渠道解决信访事项。探索以法律为核心构建信访终结机制，既能够推进信访制度与现代法治相协调，也能够有效规范信访行为，更能够确立司法权威，从而发挥行政复议、行政诉讼、民事诉讼等法定渠道本应发挥的化解纠纷的作用。
3.济源市将法律工作者引入信访工作，破解群众“信访不信法”的困境
济源市实行律师参与信访矛盾化解机制，组建“律师信访服务团”，将属于法律程序解决的信访问题引入法律程序，对符合法定条件的上访人，及时提供法律援助，帮助上访群众维护合法权益。通过这样的举措，律师便能够最大限度地发挥专业优势，既向信访群众宣传国家有关法律、法规，又把信访群众的呼声和要求反馈给政府，既能为政府解忧，也能为群众解难。将法律工作者引入信访机制中，通过向群众提供法律宣传和服务，增强群众的法律和规则意识，有助于破解群众“信访不信法”的困局。
4.新密市设立立案信访局，探索推行破解闹访、缠访、谋利上访等非正常信访体制
新密市立案信访局设立在法院，立案信访局成立诉讼服务中心，集诉讼服务、纠纷合流、矛盾化解三大职能于一体，提供除开庭以外的所有诉讼服务，具备一站式服务、一体化运行、一揽子解决纠纷的“门诊式”综合诉讼服务功能。通过立案信访局的诉讼服务中心，能够突出矛盾化解的重点，对信访案件繁简分流、先行调解、诉调对接、司法确认等工作，充分发挥立案信访窗口对案件纠纷的先行过滤和快速化解作用。
三、启示与建议
十八届三中全会要求加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。当前信访工作应将着重点聚焦于信访法制化层面，通过社会管理创新，不断畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，提升信访工作规范化、法制化水平。具体建议如下：
1. 试点“信访巡回法庭”，探索信访的法制化机制。充分总结和借鉴义马市“信访巡回法庭”的经验，推动信访法制化机制的不断健全。选取经济发展程度较高、民众法治意识较强的县（市）区试点信访巡回法庭制度，改变当前行政救济替代司法救济的现象。通过树立司法权威，探索建立真正有效的信访终结机制，使法治成为解决社会矛盾和社会冲突的长效的制度化手段。
2.建立以法律规定为标准的分类治理体系。将群众信访以是否符合法律规定作为划分信访的标准，将群众信访划分为三个类别：有理型信访、无理型信访、协商型信访，并根据信访的不同类别施以不同的治理手段和措施。针对有理型信访，即群众的合法权益受到损害，又无法通过有效途径维护自己的合法权益而发生的信访活动，县（市）区政府要以坚决维护他们的合法权益，及时解决信访者的困难和问题，避免有理型信访转向重复、越级信访；针对无理型信访，即群众诉求明显不合法、不合理的信访活动，在省级层面建立无理信访终结库，严格依照法律将无理信访人员和无理信访事项列入无理信访终结库，各县（市）信访部门对列入无理信访库的信访事项一律不予受理。同时，可酌情考虑将多次一味无理信访人员及其信访事项向社会公开，并依法依理地宣传无理信访对信访工作和社会和谐所造成的不良影响，即利用社会道德和社会舆论的力量对无理信访加以治理并教育群众，一方面能够减轻无理信访的社会影响力，另一方面能够营造依法信访的氛围；针对协商性信访，即政治参与性信访，当事人的合法权益没有受到损害，但认为某种社会政策或制度设计不合理而向政府相关部门提出批评或建议，要建立信息吸纳和反馈机制，相关部门要拿出针对性的意见和措施，以便将矛盾化解在萌芽状态。
3.改革信访考核机制，引导信访理念的转变。信访作为诸多问题集中反映的渠道，是一种常态化的活动和常规社会现象，要改变将信访和不稳定划等号的观念，营造民众权利表达的有序环境，给予县（市）区政府弹性的信访空间。零上访、一票否决制恰恰促使信访问题向领导集中、向中央集中，并造成信访的失序或者无序状态。要立足于将其视为经济社会快速发展过程中各种社会问题反映的渠道和途径，创新信访考核机制。一个是淡化对信访数量的考核，将信访问题解决情况作为考核依据，从而建立新型信访考核机制，使县（市）区政府从关注信访数量变为关注信访问题的解决。其次，建立针对协商型信访的考核指标体系，促使县（市）区政府重视并充分吸纳群众的意见，使矛盾化解由事后解决转变为事前预防和源头治理。
4.培育第三方仲裁组织，形成化解社会矛盾和冲突的社会化机制。积极培育第三方调解仲裁类组织，通过人大代表、政协委员、律师、法律工作者、相关专家、社会精英等多方组成的第三方组织，形成化解社会矛盾和冲突的社会化机制，改变目前县（市）区政府直接面对各种激烈冲突的局面，使县（市）区政府回归到作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色。
作者简介：樊红敏，博士，副教授，社会管理河南省协同创新中心办公室主任， 主要研究方向为基层社会治理与社会发展。岳磊，博士，社会管理河南省协同创新中心研究员，研究方向为廉政建设与社会治理。
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