本文通过梳理中国内地55年来行政公文文种的变化情况, 意在从中找出文种变化的轨迹,以便对当前的适用文种作出评价, 并试图对未来的文种变化和走向作出预测。

1 公文种类的五次变化

1.1 五十年代的7类12种

1951 年 9 月 29 日 , 由当时的中央人民政府政务院出台了中华人民共和国成立后的第一个适用于全国行政机关的公文处理规章《公文处理暂行办法》( 以下简称《51·办法》) 。该办法规定的公文种类有7类12种: 1.报告、签报; 2.命令; 3.指示; 4.批复; 5.通报、通知; 6.布告、公告、通告; 7.公函、便函。

《51·办法》的特点和局限:

1.1.1 “ 报告”( 含“ 签报”) 的适用范围很宽

在全部7类12个文种里面, 正式的上行文只有“ 报告”一种。其适用范围是: “ 对上级陈述或请示事项用‘ 报告’”。无论是向上级陈述情况还是请示事项, 均用“ 报告”。

按《51·办法》的规定: “ 签报: 为报告的另一种形式。为简便迅速地处理某些重要事项, 由首长亲笔书写, 直接送

上级首长批答, 不必经过普通公文手续, 只签名不用机关印信。”

“ 报告”与“ 签报”的共同之处在于:都是上行文。

但不同的地方也相当多:

一是印制要求不同。“ 报告”一般要求正式打印, 至少是正式缮写; “ 签报”则不打印, 由当事人“ 亲笔书写”。在当时由于办公条件的限制, 正式公文的打印颇费周折, 不利于紧急公务的处理,“ 签报”的设置显然是为了弥补这一缺

憾。

二是运转渠道不同。“ 报告”要经过公文处理的正规渠道进行运转, 而“ 签报” “ 不必经过普通公文手续”。快则快矣, 但也为后来一直困扰各级办公厅( 室) 的账外文件埋下了隐患。

三是用印要求不同。中国人与西方人在公文处理上最大的不同在于: 中国人重印章, 西方人重签名。“ 签报”在这方面倒与西方人趋同: “ 只签名不用机关印信”。因为这是在直接的上下级之间, 互相认识笔迹, 所以才这样规定。内地的“ 签报”有点像香港行政公文中的“ 录事”, 处理程序和写法都比较灵活。

1.1.2 “ 通知”的适用范围很窄, “ 通报”的适用范围很宽

按《51·办法》规定, “ 通知”的适用范围很窄: “ 对于使特定的机关或人员知道的事项用‘ 通知’”。

“ 通报”的适用范围很宽: “ 对于使各机关( 不分上行、平行、下行) 周知的事项用‘ 通报’”。“ 通报”在当时“ 不分上行、平行、下行”, 即是一个行文方向不确定的文种。由于可以多方向行文, 适用范围自然就宽。而“ 通知”只在“ 特定的机关或人员”之间运行, 适用范围自然就窄。这与目前这两个文种的适用范围几乎相反。

按现行的规定, “ 通报”只限于“ 表彰先进, 批评错误, 传达重要精神或者情况”, 行文方向也多是下行文, 只有少量的“ 情况通报”才有必要晓谕各方。而“ 通知”的情况就更不同了, 无论是“ 批转下级机关的公文, 转发上级机关和不相隶属机关的公文, 传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项, 任免人员”等都可用“ 通知”, 已演变成目前文种系列里面负担最重、使用最频繁的文种之一。这几年, 为“ 通知”减负、分流的呼声一直不绝于耳。殊不知在《51·办法》中, “ 通知”是最轻松的。

1.1.3 开“ 命令”分为载体令和实体令之先河

《51·办法》对“ 命令”的适用范围是这样规定的: “ 颁布法律、条例、通则、决定、规定、办法或任免、嘉奖、惩戒、通缉、赦免以及指挥行政等均用‘ 命令’”。

载体令是指那些用来“ 颁布法律、条例、通则、决定、规定、办法”的命令。在这里, 一份完整的“ 命令”分为密不可分的两部分: 即运载工具和运载对象。运载工具是指前面的令文部分, 篇幅都比较短, 令文本身虽然没有实质性内

容, 但可起到认可运载对象, 赋予强制执行力的作用。

实体令是指那些用来“ 任免、嘉奖、惩戒、通缉、赦免以及指挥行政等”所使用的命令。与载体令相比: 实体令本身有实质性内容, 篇幅相对较长。

1.2 八十年代早期的9类15种

1981 年 2 月 27 日 , 国务院办公厅发布了《国家行政机关公文处理暂行办法》( 以下简称“《81·办法》”) 。规定的公文种类有9类15种: 1.命令、令、指令; 2.决定、决议; 3.指示; 4.布告、公告、通告;5.通知; 6.通报; 7.报告、请示; 8.批复; 9.函。

与《51·办法》相比, 《81·办法》的文种设置有以下特点:

1.2.1 将“ 命令”一分为三

《81·办法》将命令一分为三: 即“ 命令”、“ 令”、“ 指令”。但从定义看, “ 命令”、“ 令”实为一种: “ 发布重要法规, 采取重大的强制性行政措施, 任免、嘉奖和惩戒有关人员, 用‘ 命令’、‘ 令’”。那什么情况下用“ 命令”, 什么情况下用“ 令”呢? 这取决于两个因素: 一是要看是实体令还是载体令, 一般说来, 实体令用“ 命令”, 如《政务院关于实行棉花计划收购的命令》; 载体令用“ 令”, 如《中华人民共和国主席令》、《国务院令》等。二是看汉语表达的习惯, 象特赦令、嘉奖令、通缉令, 即使都是实体令, 也不能称“ 嘉奖命令”、“ 通缉命令”, 仍称“ 令”。

“ 指令”是从“ 命令”中新分出的, 主要适用于“ 发布经济、科研等方面的指示性和规定性相结合的措施或者要求”。指令文种的出现, 与当时计划经济体制的现时需要有关。它的适用行业限定得很具体: 即用于“ 经济、科研”领域;它的内容也只限于当需要把“ 指示性和规定性”的“ 措施或者要求”结合在一起时, 才能用到它。也正是因为这个原因,随着计划经济的退出, “ 指令”这一文种也就随之退出了。

1.2.2 新增决定、决议

“ 对某些问题或者重大行动做出安排, 用‘ 决定’”。在此之前并非不用“ 决定”, 只是没有把它升格为正式文种而已。自《81·办法》把“ 决定”纳入行政公文的常用文种后, 此定义至今也无大的变化。

“ 经过会议讨论通过、要求贯彻执行的事项, 用‘ 决议’”。决议的寿命较短, 《81·办法》开始增设, 《94·办法》就被删除。虽然自《81·办法》后文种序列里有“ 决议”, 但在实际工作中能用上“ 决议”的时候几乎没有。所以, 在行政机关的已发公文里几乎很难找到“ 决议”的文例。原因很简单: 按中华人民共和国宪法的规定, 行政机关实行首长负责制, 一般无须经过会议表决的形式即可做出决断, 有“ 决定”就行, 用不上“ 决议”。这是“ 决议”很快即被删除的主要原因。

1.2.3 从“ 报告”中辟出“ 请示”, 删除“ 签报”

将《51·办法》中“ 报告”可“ 对上级陈述或请示事项”的义项一分为二: 即“ 对上级陈述”仍归报告, 把“ 对上级⋯⋯ 请示事项”单独辟出, 归入新设文种—— —“ 请示”。

对“ 报告”的定义也进行了修订, 把“ 对上级陈述”改为: “ 向上级机关汇报工作、反映情况, 用‘ 报告’。”这样就有两种报告: 即向上级汇报工作的“ 工作报告”, 向上级反映情况的“ 情况报告”。“ 签报”的删除是意料中的事, 因为它本来就不是一个正式的文种。但如果以为从此在机关工作中就不再有“ 签报”了, 那就错了。事实上, 作为处理公务的一种便捷方式, “ 签报”在很多机关至今还在延用。

1.3 八十年代后期的10类15种

1987 年 2 月 18 日 , 国务院办公厅发布了《国家行政机关公文处理办法》( 以下简称“《87·办法》”) 。规定的公文种类有10类15种: 1.命令( 令) 、指令; 2.决定、决议; 3.指示; 4.布告、公告、通告; 5.通知; 6.通报; 7.报告、请示; 8.批复; 9.函;10.会议纪要。《87·办法》将《81·办法》中的9类15种调整为10类15种。主要特点有三:

1.3.1 “ 会议纪要”升格为正式文种了

“ 会议纪要”早已是机关工作中常用的文种, 将其升格为行政机关的正式文种, 始于《87·办法》。

1.3.2 “ 命令”与“ 令”合二为一了

将《81·办法》中的“ 命令”、“ 令”两个文种合并为“ 命令( 令) ”, 即只有一种。适用范围也调整为: “ 发布重要行政法规和规章, 采取重大强制性行政措施, 任免、嘉奖有关人员, 撤销下级不适当的决定等, 用‘ 命令( 令) ’”。

变化之处在于: 将载体令的适用范围限定在“ 发布重要行政法规和规章”的范围内, 从中透出加强法制, 依法行政的信息; 增加了“ 撤销下级不适当的决定”的义项, 对中下级行政机关依法行文是一个有力的督促。

1.3.3 “ 指令”的适用范围更宽了

《87·办法》把指令的适用范围由“ 发布经济、科研等方面的指示性和规定性相结合的措施或者要求”改为“ 发布指示性和规定性相结合的措施或要求”。这样, 指令的适用范围就不限于“ 经济、科研”领域, 只要是“ 指示性和规定性相结合”的下行文, 都可用“ 指令”。

1.4 九十年代的12类13种

1993 年 11 月 21 日 , 国务院办公厅发布了新的《国家行政机关公文处理办法》( 自 1994 年 1 月 1 日 起 施行, 以下简称“《94·办法》”) 。规定的公文种类有12类13种: 1.命令( 令) ; 2.议案; 3.决定; 4.指示; 5.公告、通告; 6.通知; 7.通报; 8.报告; 9. 请示; 10. 批复; 11. 函; 12. 会议纪要。

《94·办法》的特点有二:

1.4.1 新增“ 议案”

议案“ 适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项”。随着民主与法制的逐步健全, 为规范行政机关向同级人大机关的行文, 新增“ 议案”这一专用文种是非常必要的。

1.4.2 “‘ 报告’中不得夹带请示事项”

《94·办法》增设“‘ 报告’中不得夹带请示事项”的专项规定, 是想从根本上把“ 请示”从“ 报告”中分离出来。是“ 报告”, 就不能夹带请示事项; 一旦夹带了请示事项, 就不再是“ 报告”, 而是“ 请示”, 是带有报告成分的“ 请示”。实践证明, 随着这一规定的贯彻实施, “ 报告”与“ 请示”不分或混用、误用的现象已大为减少。

1.5 面向新世纪的13类13种

2000 年 8 月 24 日 , 国务院发布了新的《国家行政机关公文处理办法》( 自 2001 年 1 月 1 日 起施行, 以下简称“《01·办法》”)。文种有13类13种: 1.命令( 令) ;2.决定; 3.公告; 4.通告; 5.通知; 6.通报;7.议案; 8.报告; 9.请示; 10.批复; 11.意见; 12.函; 13.会议纪要。

《01·办法》的特点有二:

1.5.1 新增一个可多方向行文的文种—— —“ 意见”

《01·办法》删除了“ 指示”, 增加了“ 意见”, 仍是13种。

对“ 意见”的定义是“ 适用于对重要问题提出见解和处理办法”。因增设了“ 意见”, 就删去了原《87·办法》中“ 报告”中适用于“ 提出意见或者建议”的内容。

“ 意见”的特别之处就在于: 其行文方向是不确定的。如果需要, 上行、平行、下行都可以。为了规范“ 意见”的使用, 国务院办公厅曾在《01·办法》即将施行之际, 于2001年月 1 月 1 日 出台过一份重要的文件, 即《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》[1] ( 国办函〔2001〕1号, 以下简称《处理意见》) ,对“ 意见”的行文方向和适用范围作出了明确的界定: “‘ 意见’可以用于上行文、下行文和平行文, 应按请示性公文的程序和要求办理。⋯⋯上级机关应当对下级机关报送的‘ 意见’作出处理或给予答复。作为下行文, 文中对贯彻执行有明确要求的, 下级机关应遵照执行。无明确要求的, 下级机关可参照执行。作为平行文, 提出的意见供对方参考”。

1.5.2 将特定文种与特定格式联系起

来

《01·办法》关于公文的格式除仍旧设一专章外, 还在第十一条专门规定:“ 公文中各组成部分的标识规则, 参照《国家行政机关公文格式》[2]国家标准执行”。( GB/T9704- 1999, 以下简称“《公文格式》”) 。《公文格式》将全部公文文种分为普通格式和特定格式两大类。划归特定格式的文种有三个: “ 信函”、“ 命令”、“ 会议纪要”, 并对这三个文种必须适用的格式予以特别的规定。一旦选择了某个文种, 就要绑定与这个文种相适应的特定格式。即文种一变, 格式就要跟着变。

2 文种变化的特点和局限

2.1 上行文种的适用范围一直处在调整之中

《51·办法》中规定的正式上行文只有“ 报告”一种。因为“ 对上级陈述或请示事项”都只能用“ 报告”, 在具体的公文处理实践中就带来了许多不便, 也为后来的“ 报告”与“ 请示”不分埋下了隐患。在实际工作中, 有些“ 报告”是为了向上级陈述工作, 无须上级批复; 有些“ 报告”则是为了向上级请示事项, 上级必须批复。因文种都叫“ 报告”, 上级如不细阅全文, 压根就弄不清某份“ 报告”是无须批复还是必须批复, 不但增加了上级的阅文负担, 而且容易耽误对一些紧急事项的批复, 不利于机关工作效率的提高。针对“ 报告”使用中存在的问题, 从《81·办法》开始, 即正式把“ 请示”从“ 报告”中辟出。这样正式的上行文就有“ 报告”和“ 请示”两个文种。但在实际工作中, “ 请示”与“ 报告”混用, 用“ 报告”或“ 请示报告”代替“ 请示”的现象仍屡见不鲜。这一方面是因为《51·办法》中关于“ 报告”中包含“ 请示事项”的规定已执行了30年, 其影响一时难以消除; 另一方面是因为: 如果在向上级报告工作的同时, 又须就此向上级机关请求指示或批准, 适用“ 报告”还是适用“ 请示”?针对这种情况, 《94·办法》又增设了“‘ 报告’中不得夹带请示事项”的专项规定。但新的问题又出现了: 即要求上级批转的上行文适用“ 报告”还是适用“ 请示”? 因“ 报告”都是无求于上级的, 而“ 请示”是有求于上级的。既然要求上级批转, 肯定是有“ 请示事项”, 应该用“ 请示”, 但“ 请示”能不能被上级批转? 因为从理论上说, 与“ 请示”对应的文种应该是“ 批复”。关于“ 请示”能否批转的问题, 学术界争论很激烈, 谁也说服不了谁。在公文处理实践中更乱, 不同的机关有不同的做法, 同样是要求上级批转, 有的机关写成“ 请示”, 有的机关写成“ 报告”。甚至在同一个机关的不同时期, 不同的承办人之间也有不同的处理方式。

《01·办法》增设“ 意见”为正式文种后, 在请求上级批转适用文种的问题上找到了一个解决的办法, 即既不用“ 请示”, 也不用“ 报告”, 都改用上行的“ 意见”。从《01·办法》运行五年多的公文处理实践来看, 请求上级批转适用“ 意见”的设计, 效果还是不错的。

2.2 文种的增删与调整与法制建设的

进程和经济体制的转轨基本同步随着民主与法制的逐步健全, 从《94·办法》开始, 出现了专门用于行政机关向同级人民代表大会及其常务委员会提请审议事项的专用文种—— —“ 议案”; 随着在行政机关全面推行首长负责制, “ 决议”文种从《94·办法》开始被行政机关摈弃; 《01·办法》在“ 命令( 令) ”的定义中更是强调“ 依照有关法律公布行政法规和规章”, 即行政机关在出台诸如条例、规定、办法等一些规范性文件的时候, 必须依照有关法律法规的规定来行使权力, 不能越权行文,更不能违法行文。

随着经济体制的转轨, 原本计划经济色彩很浓的文种, 如“ 指令”, 也从《94·办法》中消失了。计划经济时期纵向行文多, 而市场经济时期横向行文多。为了适应这种变化, 除了“ 函”这一文种一直保留外, 从《01·办法》开始,“ 意见”也可“ 作为平行文”使用, “ 提出的意见供对方参考”, [3]以顺应横向行文越来越多的需要。

2.3 对文种适用范围的强制性纠错和

考核体系一直未能建立起来在目前的公文处理实践中, 误用、混用文种的现象仍时有发生。特别是在中下层行政机关, 问题更突出一些。比如从《01·办法》开始, “ 意见”已是一个独立的文种, 无论上行、平行还是下行,直接用“ 意见”发出就行了。但不少机关在制发下行“ 意见”时, 却偏要再为“ 意见”加一个载体, 用“ 印发‘ 意见’的‘ 通知’”发出。文种使用之所以会出现种种失误, 原因很多, 但最主要的原因, 是没能建立起一整套强制性的文种纠错和考核评审体系。即使错用、误用文种, 只要没有造成重大失误, 就无须承担什么责任。由于错用文种无须付出成本, 自然就很难引起各级行政机关和工作人员的重视。

3 文种变化规律与展望

公文文种随着社会的发展变化而发展变化。不同的社会, 不同的历史时期, 具有各不相同的文种体系。有些文种消失了, 有些文种出现了, 有些文种合并了, 有些文种分化了, 乍一看令人眼花缭乱。但仔细梳理, 还是有规律可循的。

3.1 文种的设置会更多地考虑民众的喜好与否

未来是一个开放性的社会, 公文与民众的关系会越来越密切。随着网络技术的发展, 各级政府门户网站的开通,公文已从庙堂之上走入民众之中。顺应民意是政府的基本考虑, 在文种的设置上会更多地考虑民众的喜闻乐见。比如, 目前在干部考核、项目评审、职称评定等工作中常用的“ 公示”, 就极有可能升格为一个正式的文种。原因就在于,“ 公示”在汉语中官方的色彩不浓, 容易拉近政府机构与民众的距离, 能较好地彰显政府的亲民意愿。

3.2 下行文种逐步减少, 行文方向不确定的文种会逐步增多

在现行的行政公文文种体系里, 比例最多的仍是下行文。以现在适用的《01·办法》13类13种为例:

上行文: 报告、请示、意见( 要求上级批转时) 、议案( 提请权力机关审议时) , 共4种。

平行文: 函、意见( 不相隶属的机关之间互相征求意见, 或提出意见供对方参考时) , 共2种。

下行文: 命令( 令) 、决定、公告、通告、通知、通报、批复、会议纪要、意见( 要求下级机关遵照执行或参照执行

时) , 共9种。

不难看出, 下行文种太多, 平行文种太少, 是不争的事实。但与25年前《81·办法》的9类15种相比, 就会发现其

中的差异:

上行文: 报告、请示, 共2种。

平行文: 函, 共1种。

下行文: 命令、令、指令、决定、决议、指示、布告、公告、通告、通知、通报、批复, 共12种。

可以预料, 随着下行文种的逐步减少, 一些行文方向不确定的文种会逐步增多。《01·办法》中关于“ 意见”的设置就是一个信号。由于文种的行文方向不确定, 就淡化了机关单位之间的等级色彩。这种在文种使用上的平等意识, 会被越来越多的人所接受。

3.3 法定文种会越来越多

针对文种使用的随意性, 一些规范文种使用的法律法规已陆续出台。

《中华人民共和国立法法》[4]第六十一条规定: “ 行政法规由总理签署国务院令公布。”第七十六条: “ 部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。”据此, 凡属发布政府规章, 都应依法使用“ 命令”。如再用“ 通知”发布政府规章, 就属文种违法了。

自 2002 年 1 月 1 日起 实施的《行政法规制定程序条例》[5] ( 国务院令第321号)和《规章制定程序条例》[6] ( 国务院令第322号) 对行政法规和行政规章的适用文种做出了明确的规定: “ 行政法规的名称一般称‘ 条例’, 也可以称‘ 规定’、‘ 办法’等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规, 称‘ 暂行条例’或者‘ 暂行规定’”。

“ 规章的名称一般称‘ 规定’、‘ 办法’, 但不得称‘ 条例’”。

3.4 对错用、误用文种的查处力度会逐步加强

自 2002 年 1 月 1 日起 实施的《法规规章备案条例》[7], 在第三条就明文规定:“ 法规、规章公布后, 应当自公布之日起30日内”依照有关规定报送相关部门备案, 对报送备案的法规、规章要依法进行审查。按《法规规章备案条例》的规定: “ 国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方性法规同行政法规相抵触的, 或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的, 可以向国务院书面提出审查建议, 由国务院法制机构研究并提出处理意见, 按照规定程序处理”[8]。

在文种纠错方面, 党委机关已开始行动。据媒体报道, 中共南充市委办公室于 2004 年 11 月 22 日 印发了《中共南充市机关公文处理规则( 试行) 》和《中共南充市机关公文处理差错责任追究制度( 试行) 》, 对公文文种、公文格式等内容作出了严格的要求。若出现差错, 将被追究有关责任, 并列出了26种视为差错的具体情况。差错追究的方式包括:给予党纪、政纪处分及移交司法机关等。差错经两次以上纠正但仍犯类似错误的, 还将从重追究。[9]可以预料, 这种公文差错责任追究制度, 必将被行政机关所效仿。

随着与公文处理相关的法律体系的完善, 监督审查体系的多元化, 依法行文的意识将进一步得到强化, 公文文种使用的随意性将最终被杜绝。国务院在《01·办法》中提出的公文处理“ 规范化、制度化、科学化”的目标也一定会实现。

（本文载于《档案管理》2006年第3期）

 

参考文献:

[1][3] 中华人民共和国国务院公报〔Z〕.北京: 国务院办公厅, 2001( 5) .

[2]GB/T 9704- 1999, 国家行政机关公文格式〔S〕.

[4]中华人民共和国国务院公报〔Z〕.北京: 国务院办公厅, 2000( 13) .

[5][6] 中华人民共和国国务院公报〔Z〕.北京: 国务院办公厅, 2002( 1) .

[7][8] 中华人民共和国国务院公报〔Z〕.北京: 国务院办公厅, 2002( 3) .

[9]陈帆.现在起, 机关公文要纠错〔N〕.南充日报, 2004- 12- 17 .