目前我国80%的医疗资源集中在20%的大城市，而城乡基层医疗机构医疗资源严重缺位，基础设施落后，医疗设备简陋；医疗卫生人才储备严重不足，无法尽职尽量地完成为基层群众提供基本医疗卫生服务的使命，其在三级医疗卫生防疫保健网中的作用薄弱。正是由于软硬件医疗资源的不均衡导致医疗公平和医疗效率双双难以实现，加上医疗保障体系的不健全，造成了老百姓看病成本高、难、贵。

新医改启动，进一步明确了建立基本医疗卫生制度的方向，即旨在让最大多数人能够共享改革开放的成果，让最大多数人便捷地享受到医药卫生事业发展带来的巨大变化。“新农合”和城镇医疗保障体系的建立，虽然很大程度上减低了群众就医成本，但真正从根本上缓解广大群众看病难、看病贵的现象，迫切需要打破医疗资源、医疗行为不均衡的局面，改善基层医疗资源普遍不足的状况和革新管理体制、运行机制、保障机制。根据广大城乡基层医疗机构的实际，以及新医改所要达到的目标，特提出以下建议：

一、理顺投入机制体制，促进医疗资源投入均衡

近几年，我国政府转变观念，各级财政大力投入基层医疗机构建设，取得了一定成效，但从农村群众和社区居民具有的广泛基数来看，投入和需求之间的差距仍然很大，远远满足不了就医需求。

首先，医疗卫生投入与公立医院，特别是大型公立医院比，基层医疗机构投入相对比例偏小，大多没有自我发展能力；新医改实施后，基层医疗机构直接负责基本公共卫生服务，基本药物制度要在基层生根开花，迫切需要更强有力的财政投入来保障运行需要。

其次，虽然不少地方乡镇卫生院、村卫生所改造、建设以及城市社区卫生服务中心的投入前所未有，农村基层医疗机构面貌焕然一新，城市社区医疗服务机构开始受到市民的好评。但我们看到基层医疗卫生机构开展医疗服务的基础设备、管理制度、软件支撑与城市大医院相差甚远，医疗改革不能有效解决资源的均衡性分配，这将难以改变群众生病稍有复杂就往大医院跑、一号难求和大医院过度扩张的局面，看病难和贵问题也难以从根本上解决。

各级政府要充分发挥在建设基层医疗机构中的主导作用，在财政投入、政策保障、后续发展方面开辟绿色通道，确保医疗资源迅速进入。在投资保障上，建议各级政府不仅要确保卫生投入在历年财政投入比例中的增长，更要合理安排投入基层医疗机构的资金比例，还要注重投入的医疗设备对提高疾病诊断水平的有效性。对于国家实施基本公共卫生服务、实施基本药物制度后给基层医疗机构带来的新任务，需要各级政府拿出资金予以保障的部分，要严格标准，实行目标管理制度，确保合理到位。

二、夯实保障机制，促进医疗资源持续发展

一些乡镇已经尝试给乡村医生建立养老保险制度。但是从普遍情况来看，大多数基层医务人员普遍没有很好的保障措施，包括职称晋升、学习培训、养老保障、社会身份等，他们在三级医疗卫生服务体系中作出了杰出贡献，却没有得到应有的生活保障，多数时间是靠着一种无私奉献的精神全心工作。身份问题解决不了，养老问题解决不了，上升通道解决不了，基层医务人员的工作积极性普遍受到影响。他们没有职业的尊严感，常常要忙碌于生活之忧，纵然甘愿默默无闻地奉献群众，但却常常有心无力。同时，由于没有保障措施对他们进行培训，让他们提高学历层次、技术水平，基层医务人员的知识结构和技术条件跟不上时代发展的步伐，直接影响基层医疗机构技术水平的提高。

进一步夯实保障机制，就是要在法律法规或者政策体制的大框架内，将基层医务人员纳入统一的编制体系，乡村医生、社区 全科 医师的引入、培养和身份保障都要有着明确的门槛、细致的考核、统筹的安排，确保基层医务人员能够安心提高医疗技术，真正实现医疗资源的可持续健康发展。

三、改革运行机制，实现医疗管理均衡统一

三级医疗服务体系中，乡镇卫生院、村卫生所、社区卫生服务中心起着网底重要作用，群众有了疾病，按照正常的设计，他们首先要就近到卫生所、社区卫生服务中心或者乡镇卫生院，这些基层医疗机构要适时作出判断，自己能否医治，如果不能应该怎么办，具体的转诊工作应该怎么做。这是三级转诊制度设计的初衷，但这一制度实施起来并不完善，往往是各层次的医疗机构之间自行其是，没有一个规范的治疗衔接流程，也就容易耽误最佳的治疗时机。摆在我们面前的这一事实，显然需要大力解决。在大城市的城乡结合部，建议实行城乡医疗资源一体化管理，从工作制度、诊疗常规到日常的服务行为，都要有着从上到下的规范和标准；在广大农村，建议切实完善县医院、乡镇卫生院、村卫生所之间的统一管理体制，形成一个不可分割，在业务上有联系、在制度上有衔接的统一的医疗服务体系。同时，卫生行政部门开展诸如医院管理年活动、医疗质量万里行活动、技术大比武活动中，将基层医疗机构纳入。只有统筹城乡最先进、最规范的要求，基层医疗机构的行医水平才能得到国家层面的保障，基层医疗安全才能得到根本保证。

四、完善人才政策，促进医疗人才均衡分布

 医疗资源的不平衡集中突出表现在医疗卫生人才的发展不均衡上，城市大医院往往集中了最优秀的专家，常常门庭若市，造成群众看病难；基层医疗机构能够提供优质技术的医疗卫生人才普遍不足，他们甚至不能处理好简单的疾病，错过诊断时机，导致群众失去信任，转而费劲跑到大医院就诊。特别是新农合制度实施以来，基层医疗机构迎来了庞大的病人群体。但一方面他们的医疗技术水平没有在短时间内快速提高的可能，一方面也没有正规医学院校的大学毕业生愿意下去，人才数量普遍不足。基层医务人员就在这样一种高负荷而又战战兢兢的状态下工作。

建议对于基层卫生人才的培养、引进和使用有一个统筹的规划和安排。比如，首先要在政策上解决合理的编制，并制定一项下基层工作给予工资、职称晋升等全面倾斜的计划，如基层医务人员与城市医院医生同等学历并具有良好的执业能力的，其待遇或绩效工资要高于城市大医院，来吸引大学生和城市医务人员向基层流动；其次，要科学设计，摸清基层医疗机构的用人计划，以及保障正规医学院校医学人才正常流入的程序；再次，要大力开展基层医务人员培训，建议由政府投入资金，形成一个固定的长期规划，培养高质量的基层卫生人才；最后，还要完善和建立切实有效的巩固和发展城市医疗机构对口支援基层医疗机构，以及城市大医院和社区卫生服务中心之间双向交流，医学生实习强化考核并强调到基层实习的时间的保障机制和考核制度、绩效评价体系，使各项政策措施真正落到实处，真正从源头解决医疗资源不均衡造成的医疗卫生问题。