编者按：为使我院师生更好理解«中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报»，特将新华社发表的文章在此转载，供大家参考学习。

 

新华社：十八届三中全会民生改革热点解读

 

党的十八届三中全会，中国改革开放的一个新起点。15日播发的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是对全面深化改革进行总体部署的纲领性文件，回应了社会关切的民生期盼。

计生政策

“单独两孩”政策实施

全国不设统一时间表

“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”——15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出启动实施“单独两孩”政策，这是我国人口政策适应经济社会发展形势作出的又一重大调整。

国家卫生计生委计划生育基层指导司副司长郭震威介绍，国务院组织开展的人口发展战略研究认为，我国人口总量峰值应控制在15亿人左右，妇女总和生育率保持在1.8左右，过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展。目前，我国妇女总和生育率在1.5至1.6之间。调整完善生育政策，从启动实施“单独两孩”政策着手，稳妥可行，有利于保持生育水平总体稳定，释放一部分生育势能，积累经验，为将来进一步调整完善生育政策打下扎实基础。

据了解，各省份将依照法定程序，通过修改地方人口计生条例或作出专门规定来落实“单独两孩”政策。

我国20世纪70年代倡导“晚、稀、少”，提出“一个不少，两个正好，三个多了”；1980年开始提倡“一对夫妇只生育一个孩子”；1984年开始“开小口、堵大口”——我国现行生育政策是在长期实践中逐渐完善形成的。根据第六次全国人口普查数据推算，目前，实行一孩政策、一孩半政策、二孩政策、三孩及以上政策的人口分别占全国总人口的37.5%、52.8%、5.8%和3.8%。

“‘单独两孩’政策有必要启动实施。”中国人民大学社会与人口学院院长翟振武说，1970年我国出生人口2739万人，净增2321万人；2012年出生人口1635万人，净增仅669万人。我国生育水平稳中有降，人口增长惯性趋弱，劳动年龄人口供给减少，人口老龄化速度加快。生育政策适应形势变化作出调整，是科学的决策。事实上，我国的生育政策一直在调整，今后必将不断完善。

“单独两孩”放开后，是否会造成人口高峰？中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟说，此次政策调整不会造成人口高峰。我们调查发现，无论城市还是农村，两个孩子已基本满足人们的生育意愿。

中国人口学会顾问邬沧萍认为，随着社会进步，传统“多子多福”的观念已逐渐改变，人们认识到人口素质比数量更重要，会理性规划家庭发展，而不是盲目跟风生育。

决定同时强调“坚持计划生育的基本国策”。邬沧萍说，启动“单独两孩”与坚持计划生育并不矛盾。计划生育并不是简单意味着控制人口增长，而是强调人口与经济社会发展相适应。

据了解，围绕调整完善生育政策，我国开展了一系列调研论证工作。今年3月国家卫生计生委组建后，开展了多方案人口预测和全国性生育意愿调查，协调国家统计局进一步核实人口数据，研判人口形势，征求各方意见。党中央、国务院多次召开会议、听取汇报，研究调整完善生育政策工作。

“单独两孩”政策如何启动实施？各地是否有统一的时间表？今后计划生育工作要放松了吗？

对此，国家卫生计生委副主任王培安说，启动实施单独两孩政策，全国不设统一的时间表，将由各省(区、市)根据实际情况，确定具体时间。但是，各地启动实施的时间不宜间隔得太长。

户籍制度改革

逐渐消除城乡二元结构形成的不公平

对就业、教育等改革的完善提出系统要求

15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，对户籍制度改革进行了明确部署，并出台“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”等配套制度。专家表示，这意味着户籍制度改革更加凸显“多层次、全方位”，也意味着我国在通往公平正义的道路上迈出了更加坚实的一步。

决定指出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

“总体来看，这些提法反映出的思路更加明确、全面、系统。”中国人民大学国家发展与战略研究院教授段成荣说。户籍制度的问题是多年积累的，立足当前的国情和城市资源环境条件，“毕其功于一役”并不现实，更具操作性的方案是“整体规划、分头实施、稳步推进”。

近年来，人们越来越清晰地认识到，户籍制度改革的重点和难点在于剥离其附着的权益差距，缩小乃至消除城乡差别，实现公共资源分配和公共服务、福利待遇的均等化。对此，决定也做出了新的规划——“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。”

“这是非常好的制度设计，着眼于人的可持续发展，解决农村人口进城后的问题，对于他们身份转变后的利益和待遇有一个兜底保障，逐渐消除城乡二元结构形成的不公平。”段成荣表示，这也直接关系到户籍改革能否成功以及城镇化质量能否提升。

中国人民公安大学教授王太元指出，在上述社会福利和保障方面之外，还应该看到的一大亮点是，决定在就业、教育等公民权利方面的改革完善也提出了系统的要求。“这些与户籍相配套，让人们看到推进户籍制度改革是多层次、全方位的。居民不分出身户籍，都应当拥有公平的机会、公平的权利和公平的规则，能共享人生出彩、梦想成真的机会。向着这个目标，应该说我们又迈近了一步。”

高考招生

学生与高校双向选择

加大自主招生的透明度

15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：推进考试招生制度改革，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端。

考试招生制度改革一直是我国教育改革领域最为敏感的地带。中国教育科学研究院研究员储朝晖认为，决定的相关表述准确切合了现在考试当中存在的问题，招生和考试分离后职责更明确了，招生由学校自己决定，考试由专业机构来实施，政府从这两方面退出后，现行招生制度将以行政为主导的计划招生转变为以专业为基础的自主招生，通过多方面了解考生情况实施自主招生。

决定对考试招生形式提出明确的改革方向，如，逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制；探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考。

“随着高等教育进入大众化，打破一考定终身，既是扩大考生选择权的需要，也是促进我国高等教育发展的需要。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇说。

“通过深化改革，要把考试从‘指挥棒’变为‘服务器’，让考试成为了解学生情况的一种途径，同时鼓励学生更好地发展，不要因为一次考试丢失信心。”储朝晖说。

在储朝晖看来，考试招生制度改革的根本目标是要让高校和学生之间“谈恋爱”，高校参考考试成绩，再通过综合评价对学生进行充分的了解，在相互充分了解的基础上双向选择，学生的选择权有了，高等教育的质量也会提高。

熊丙奇强调，一年多考、综合评价要发挥作用，必须建立相应的自主招生和多次录取机制，要让综合评价成为大学录取的参考因素。同时，为避免出现公正性问题，必须强化信息公开，并加大自主招生的透明度。

收入分配

建立“橄榄型”收入分配格局

让更多人迈入“中等收入阶层”

15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要规范收入分配秩序，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局。

“在我印象中，这是中央文件中首次提出‘橄榄型’分配格局。收入分配改革在实现社会公平正义中扮演着重要角色，而形成‘橄榄型’分配格局最重要的，是迅速扩大中等收入者比重。”中国(海南)改革发展研究院院长迟福林说。

收入分配改革，是近年来人民群众反映最强烈、呼唤最迫切的改革之一。我国从2004年开始酝酿收入分配制度改革方案，但至今不同行业、城乡之间收入差距过大。迟福林表示，我国中等收入群体比重偏低、规模过小。扩大中等收入群体，关键是要尽快制订可操作的综合性行动计划。

决定明确指出，规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系，建立个人收入和财产信息系统，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局。

此外，决定还明确提出了要“提高劳动报酬在初次分配中的比重”；以及“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制”。迟福林说，当前，应当加大结构性减税力度，有效控制财政收入过快增长、行政成本过快增加，使城乡居民在国民收入分配格局中的比重明显提高。

逐步建立综合与分类相结合的个人所 得税制。加快房地产税立法并适时推进改革。中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌说：“全会的提法意味着对整体房地产税收体系的调整。对于房地产税的立法和改革可能涉及到一揽子的增减调节，而不仅仅是房产税一项。”

农村土地改革

建立城乡统一的建设用地市场

城乡统筹进入一着棋动、全盘皆活新时期

15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”，“赋予农民更多财产权利”。国土资源领域专家认为，这准确把握了社会主义法治国家的平等发展权问题、市场经济核心的产权问题，使我国城乡统筹进入一着棋动、全盘皆活的新时期。

国土资源部土地争议调处事务中心主任孙英辉接受记者专访时说，随着决定出台，建立城乡统一建设用地市场已不是“要不要”问题，而是怎么依法实践问题。强调“建立城乡统一的建设用地市场”，“赋予农民更多财产权利”，使环环相扣的征地制度改革、集体建设用地流转、不动产统一登记等问题进入整体突破期。要解放思想，顶层设计与基层实践结合，赋权于民，使农民以产权保生存、以产权谋发展，从农村突破，向城乡一体化总目标迈进。

当前我国土地政策日益社会化，一些重大经济社会问题，很多都直接或间接与土地有关。中国土地勘测规划院院长郑凌志认为，征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动已不能完成。缩小征地范围，让农民获得更多财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及土地收益分配格局调整，关系经济发展方式、经济发展模式、中央与地方关系等各层面。今后完善征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例；在严格用途管制下，允许农民或集体经济组织参与城镇经营型项目开发；制定集体建设用地流转收益分配办法，合理确定中央、地方、集体、个人收益比例，激活各方面积极性，可能成为改革探索的新热点。

中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英对记者说，决定强调城乡一体化、城乡平等。赋予农民更多财产权利，主要是土地财产权，包括抵押、处置及最根本的交易权。要加快确权，保障权益。整体性改革有系统性要求，离不开配套。希望扭转单兵突进局面，完善配套，在耕地红线、生态红线之下，使农村再次成为中国改革的热土。

退休制

延迟五年退休

可能需要二十年过渡期

15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，研究制定渐进式延迟退休年龄政策。中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文指出，渐进式延迟退休，这样的提法尚属首次，这是社会保障领域改革的一次全新尝试。

“为了应对老龄化和养老金收支平衡的挑战，世界很多国家都尝试了延迟退休年龄，这是社会保障里最具调整空间的参数。”郑秉文说，有些国家通过调整这一参数，很好地解决了上述挑战。

郑秉文介绍，从世界范围来看，延迟退休年龄有两种策略：一是弹性(柔性)延迟领取养老金年龄；二是渐进式延迟退休年龄。两者的主要区别为：前者是“可选项”，秉承自愿的原则；而后者则不然。

他认为，决定提出的“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”正是对社会保障“十二五”规划纲要提出的“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”的继续和细化。

“从全世界的实践来看，延迟退休年龄没有一步到位的，而是采取渐进式的方案，每几年延长3个月，延迟5年退休的话很可能要有20年的过渡期。”郑秉文分析，“从这一角度来看，研究制定渐进式延迟退休年龄政策将成为我国下一步改革的重要试验区。”

“‘渐进式’既符合国际惯例，又符合中国国情；既是应对老龄化的措施，又能缓解养老金压力。以前提‘研究’，这次明确为‘研究制定’，体现了改革的决心，意味着延迟退休进入到实质操作层面。”郑秉文说。

实行退休和退出制度

院士“终身制”将被打破

15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，改革院士遴选和管理体制，优化学科布局，提高中青年人才比例，实行院士退休和退出制度。社会广泛关注的院士制度改革将“破冰”，院士“终身制”将被打破。

“由于我国院士享有特权，且终身不退休，因此院士当选年龄以及院士终身制，都成为社会热议的话题。实行院士退休和退出机制无疑是一个进步。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇表示，应该取消一系列与院士头衔所对应的权力、利益，使院士回归为“学术荣誉”。

“我们非常赞成对院士遴选和管理体制的改革，希望能够动真格的。”中科院院士欧阳钟灿说，虽然我们的现行体制从来没有提出过院士是不会退休的，但只有真正实行院士退休和退出机制，才能激励更多年轻人才成长，让院士不仅仅是一个一劳永逸的终身荣誉，也能鼓励院士们踏踏实实为科学作贡献。

“社会上对院士群体非常关注，也有一些质疑，中央关于院士制度改革的方案十分必要，是对现有制度的完善，使院士制度更加符合创新型国家的需要。”中科院院士陈和生说。

中科院有关负责人表示，将积极推进院士制度改革，进一步明确遴选制度改革的主要思路，优化推荐渠道，强化推荐者的责任，真正实现候选人的被动推荐；强化学术界同行评议，加强接受社会监督的针对性和有效性，建立有效防范非学术因素干扰的制度和机制；借鉴国际通行做法，系统设计，有序推进。

中科院将优化院士队伍的学科结构、年龄结构，及时把符合院士标准和条件的中青年科学家吸收到院士队伍中。在改革过程中，将坚持院士称号的学术和荣誉属性，按照国家统一部署，会同有关部门研究提出相关举措和政策。

中国工程院有关负责人表示，将认真研究总结多年来院士制度建设的好做法、好经验，努力建设一支高水平、高质量、规模适度、风清气正、年富力强的院士队伍。工程院已经成立领导小组和专家组，着手研究拟定改革的工作设想。

劳教

劳教制度最终正式废止还需相关法律程序

有关部门出台配套措施进行制度衔接

15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。”

“废止劳动教养制度，是我国完善人权司法保障制度的重大进步。”记者15日就劳教问题采访的相关法学专家都表达了这样的观点。

中国刑法学研究会常务副会长陈泽宪介绍，我国法律对触犯刑法的行为有犯罪数额、情节等方面的规定，例如盗窃，只有达到一定的数额才会受到刑事处罚，对没有达到这些“尺度”的罪行轻微、但不够刑事处分的行为人，往往被划归到劳教范围处理，这是目前我国劳教制度存在的主要原因。

“我国目前是公安、民政和教育等部门组成的劳教管理委员会作出劳教决定，对违法事实的认定，以及对劳教期限的适用，缺乏严格的程序约束。实践中，对于这种限制人身自由的决定没有司法程序作为保障，不利于人权保护。”从事劳动教养制度研究多年的司法部司法研究所原所长王公义说。

我国刑法主刑种类包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑。管制的期限是3个月以上2年以下，拘役的期限是1个月以上6个月以下。中国人民大学法学院教授陈卫东说：“就限制人身自由的时间而言，劳动教养比管制、拘役处罚可能更严厉。

专家表示，由于废止劳教制度还涉及最高立法机关，需要完成相关法律程序，劳教制度才能最终正式废止。

中国社科院法学所研究员冀祥德说，劳教制度废止前后还需要有关部门出台配套措施进行制度衔接，比如司法机关要出台相应的司法解释，解决轻微刑事违法犯罪处罚问题；行政执法机关通过治安管理处罚法对违法行为进行治安处罚；司法行政机关要加快推进社区矫正制度，才能保障劳教制度废止后相关工作平稳过渡。

据了解，最高人民法院日前要求各级法院要积极配合劳教制度改革，探索完善轻微刑事案件快审快结机制，有效延伸审判职能，帮助罪犯早日回归社会。

记者从司法部了解到，我国社区矫正工作2003年开始试点，2009年全面试行。目前全国各地累计接收社区服刑人员151万多人，累计解除89万多人，现有社区服刑人员62万多人，社区服刑人员再犯罪率一直控制在0.2%左右的较低水平。

就业

消除制度障碍和就业歧视

平等就业愈加凸显

15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，规范招人用人制度，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视。

人力资源和社会保障部国际劳动保障研究所所长莫荣认为，消除这些制度障碍和就业歧视，平等就业愈加凸显，这对于改善就业结构性矛盾和促进我国经济健康、平稳、可持续发展都有着重要的意义。

“总量压力大是我国就业工作面临的突出矛盾，而当前就业不公平的现象使这种矛盾更为突出。”莫荣说，以大学生就业难为例，实际上县级地区很多单位缺人，但由于存在制度障碍，人才很难从大城市流动到边远地方、从“体制外”流动到“体制内”，这在很大程度上造成了大学生就业扎堆“北、上、广”和“体制内”的现象。

莫荣认为，消除一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视可以促进人才流动，从根本上缓解就业的结构性矛盾。

“加强就业公平也契合了我国经济和产业转型升级的大战略，因为劳动力从低生产率部门(如农业)向高生产率部门(如工业)的转移是我国经济增长的一个重要源泉。”莫荣说，劳动力流动对国内生产总值增长率的贡献份额能够达到16%以上。

莫荣说，从这个角度来看，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视，可以说是为我国经济健康、平稳、可持续发展提供了重要保障。

文化产业

破解文化产业发展瓶颈

健全现代文化市场

15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要完善文化管理体制，建立健全现代文化市场体系，构建现代公共文化服务体系，提高文化开放水平。

中央文化管理干部学院副教授毕绪龙说，把文化产业发展放在“建立健全现代文化市场体系”中，体现了中央顶层设计的含义。“我国的文化产业发展有很多瓶颈，其中一个就是没有真正被纳入国民经济统计分类中，使得文化产业说起来比较重要，做起来就比较次要，忙起来就不要了。”

毕绪龙说，决定提出的一个文化产业创新性战略措施是“完善文化市场准入和退出机制”，尤其是建立退出机制的意义非常大。应该利用此次深化改革的契机，尽可能发挥市场对文化资源的配置作用。毕绪龙同时指出，决定对“扩大政府文化资助和文化采购”这两点进行了强调，表明从中央的文化经济政策上，就要对具体的文化产业载体进行扶持，这是前几年已经提出来但是没有落实的问题。

金融

民资办银行由“探索”变“允许”

金融改革市场化驶入“快车道”

15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。

民间资本进入银行业是近期市场热议的话题。6月19日召开的国务院常务会议对此提出，探索设立民间资本发起的自担风险的民营银行。由“探索”变为“允许”，一词之差凸显我国金融改革的决心。

决定还提出，健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革。提出完善人民币汇率市场化形成机制。提出建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。

“无论是允许民间资本发起设立银行，还是健全多层次资本市场体系，完善人民币汇率市场化形成机制，这些举措均意在完善金融市场体系建设，让市场在资源配置中起决定性作用，是当前我国深化经济体制改革的必然之举。”中国社科院金融所所长王国刚说。

王国刚认为，以上举措对于完善市场环境的作用不言而喻。他认为金融市场化的推进，一方面需要有制度的改革，另一方面也需要有配套条件的完善。

决定还提出，加快推进利率市场化，加快实现人民币资本项目可兑换。“加快”二字，与十八大报告中“稳步推进”“逐步实现”的表述有明显不同。

“‘加快’二字凸显出当前我国金融改革的紧迫性，随着改革的提速，预计未来将有更多市场化改革举措出台。”中国人民大学经济学院副院长王晋斌认为。

反腐

扎紧权力笼子

让领导干部不敢腐、不能腐、不易腐

15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。只有真正扎紧权力的笼子，才能让领导干部不敢腐、不能腐、不易腐。决定在强化权力运行制约和监督体系方面，呈现三大看点。

看点一：纪检工作双重领导

党的地方各级纪律检查机关接受同级党委和上级纪检机关双重领导是党章做出的规定，但对双重领导的内容、方式没有明确解释。

决定提出推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。

中国政法大学副校长马怀德指出，“现有形式下，地方各级纪委主要接受同级党委领导，客观上存在监督不力或监督过软的情况，特别是对党委一把手的监督。”

“这项改革实施，一方面使纪委的监督更加有力和有效，另一方面将规范和限制各级党委特别是党委负责人以不适当方式干预反腐败工作。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明说。

看点二：领导干部有关事项公开

决定提出健全反腐倡廉法规制度体系，除完善现有法律法规，特别提出推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。专家表示，这是对近几年社会各界呼吁实行领导干部财产公开制度作出的回应。

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安表示，领导干部报告个人事项制度已建立和运行多年，“但这项制度如果没有公开，其作用就会打折扣”。

“这次提出的公开有关事项的改革，体现出分步骤实施的特点，即先拿新提任领导干部做试点，这意味着今后将会逐渐公开所有官员包括财产情况在内的有关事项。”姜明安说。

看点三：改进作风常态化

10月29日召开的中央政治局会议审议并同意印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，意味着加强作风建设已经上升到党内法规的高度。

决定一方面围绕反对“四风”，对加快改进作风体制机制改革和建设提出了具体要求；另一方面明确提出，规范并严格执行领导干部工作生活保障制度。

引人注目的是，决定提出要“探索实行官邸制”。一直主张实行官邸制的国家行政学院教授汪玉凯说：“因在不同地区、部门任职，当前出现了一些官员占有多套住房现象，实行官邸制可以抑制国有资产流失和预防住房腐败。”

决定同时提出完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定，坚决反对特权思想和作风。姜明安表示：“只有建立起一系列反腐倡廉制度，并让这些制度真正运作起来，才能切实有效地反‘四风’、反腐败，控制公权力滥用，保障全体人民的合法权益。”