媒介舆论影响公共政策决策的过程及模式研究

  周宇豪

（郑州大学新闻与传播学院，河南 郑州 450001）

摘要：在诸多影响公共政策决策的因素中，媒介舆论是最能诱导、鼓动或阻碍决策过程的因素。在新媒体环境下，媒介舆论对公共政策决策过程的影响是一个多棱镜式的全方位透视过程。国家政治体制、经济体制、政治文化传统、习俗、公民媒介素养等因素构成了媒介舆论影响决策的外在环境，而媒介管理体制及媒介环境则构成媒介舆论影响公共政策决策的内在要素。媒介舆论影响公共政策决策的过程和模式取决于媒介语境，而媒介语境的产生与权力的运行密不可分，政治制度对媒介体制的影响集中体现在政治对大众媒介的影响和控制上，而媒介的所有制则是媒介体制中起决定性作用的因素，政治体制决定了媒介、政府和公众三者之间的互动关系。

关键词：媒介舆论；公共政策决策；过程；模式

 

公共政策决策是指公共权力组织在一定时期内经过一定的政治或行政过程对涉及社会公共问题及公共利益等与社会公众密切相关领域进行方案选择、整合、分配和落实的过程。其表现形式主要有：法令、方案、措施、条例、规划和计划等。公共政策决策过程不仅是公共权力组织合法地对社会资源进行威权分配和调整，也是公民、社会群体、利益集团意志自由表达并促使决策趋向其自身利益的过程。从这个意义上讲，公共政策决策过程实际上就是国家、社会和公民之间利益博弈的过程。影响公共政策决策的因素有很多，其中媒介舆论在当代公共政策决策过程中发挥着独特的沟通和推介作用。鉴于此，本文将对以下问题进行重点探讨：（1）影响公共政策决策的因素；（2）媒介舆论影响公共政策决策的过程；（3）媒介舆论影响公共政策决策的模式；（4）新媒体环境下公共政策决策面临的挑战。

一．           影响公共政策决策的因素

公共政策决策既是一个开放的系统，也是一个复杂的动态过程。它既受政治制度、经济环境和文化传统的影响，也受法律制度、决策制度、社会舆论、公民综合素质以及决策者自身素质等方面的制约。由于公共政策决策主要涉及到对公共事务领域与社会公众、利益集团或群体利益密切相关的资源分配和调整，因此其决策过程中各种因素的博弈和相互作用就形成了一种矛盾交杂、不断变化的状态。一般来讲，影响公共政策决策的因素主要有以下几个方面：

1.制度环境是影响公共政策决策的根本性因素，主要包括政治制度、法律制度等。其中政治制度是影响公共政策决策的最主要因素，它涉及到统治者以什么样的方式、方法对国家施行有效的治理和控制。法律制度决定了决策主体的合法性以及决策程序是否按照法定的方式和步骤来进行，其中规范与制约是保证决策程序合法性的基础。决策程序如果缺乏规范与制约,决策就有可能成为少数个人的主观盲动行为,使个人意志凌驾于公众意志之上,从而使决策内容丧失合法性。因此，与决策程序相关的法律制度如：审查制度、听证制度等就成为公共政策决策程序合法性的重要前提和保障。 

2.决策主体的综合素质是影响公共决策效率和质量的最直接因素。公共政策决策主体既是指宪法和法律赋予权力的政府及执政党组织，也包括代表政府组织和执政党具体行使法律赋予权力的个人。而政府组织或执政党执政团队的素质取决于其组成人员的专业背景和综合素质，这些素质具体体现在对专业知识的拥有程度、业务能力的强弱以及对民主科学精神和公共服务精神理念的理解等。不仅如此，对问题的分析判断能力以及决策能力是决策主体影响决策过程和结果的直接因素。此外，个人品质和道德素养及媒介素养也是影响决策权威性及被认可度的重要因素。

3.利益集团和政党是对公共政策决策最重要、影响最大的代表一定集团或群体和阶层利益的团体因素。二者影响公共政策决策的方式有三个途径：一是通过代表本集团或政党利益的直接参与决策的人员提出决策备选方案直接影响决策过程；二是通过大众媒介进行社会动员鼓动社会公众支持他们的意见或建议；三是通过游说的方式说服直接决策者或对直接决策者施加压力，从而影响公共政策决策。在中国，经过三十多年的改革开放，利益集团的形成不仅成为一种社会现实，而且这些集团对公共政策决策的影响力也在通过不同渠道发挥显著作用。比如：最近几年来，有关收入分制度改革的方案迟迟难以出台就是一些利益集团左右政策决策的最好证据。

4.媒介舆论和其它社会舆论是影响公共政策决策的中介因素和推动力量。大众媒介可以进行议程设置，使社会公众关心的重大而具有普遍性的公共问题进入决策者视域，并对公共政策决策过程及结果进行监督或推动。媒介对公共政策决策的影响主要是通过对直接决策者和间接决策者及社会公众的互动影响来实现。其中，对公众和决策者认知的判断或选择的影响形成了媒介影响决策的最有力证据。新媒体环境下，媒介舆论受网民个体意见或建议的影响，在整合、推动私人舆论向公共舆论转化过程中扮演着重要的推介角色，它有可能使个人的、局部的利益推演为全局性的公共利益，从而给决策主体提供政策议题确定的依据。

二．媒介舆论影响公共政策决策的过程

在诸多影响公共政策决策的因素中，媒介舆论是最能诱导、鼓动或阻碍决策过程的因素。大众传播媒介在现代社会中发挥的强大效果已经被很多传播学理论所论证，“魔弹论”即是其中具有广泛影响的经典理论。该理论认为：传播具有极其强大的威力，受传者就像是射击手面对的固定不变的靶子或是躺在病床上接受治疗的病人一样，只要枪口瞄准靶子，或者针头准确扎入病人身体的某部位，子弹或药水就会产生种种强大而神奇的效果。“魔弹论”显然夸大了大众传播的社会功能。时至今日，这种理论虽然备受诟病，但戴维·巴勒特争辩道：“传播媒介效果的注射模式并没有消失。虽然这种模式注定要受到许多媒介研究者的批判。但是，它依旧作为常识理论存在着，并且支持道德运动家的活动。它依旧是吸引大多数宣传、官方调查和调查委员会的研究领域。”[i]在新媒体环境下，媒介舆论对公共政策决策过程的影响是一个多棱镜式的全方位透视过程，这是一个对决策过程或挑剔批评或鼓动支持的流动性状态。从这个意义上讲，媒介舆论影响公共政策决策的过程具体体现在以下几个方面：

1.在公共政策决策的前期即政策备选议题确定过程中发挥“议程设置”功能，对政策决策背景和议题选择缘由及决策者议题确定的主观愿望等进行扩音或渲染氛围，从而引发社会公众对备选议题的关注。一般来说，媒介舆论对政策决策备选议题具有独立的认知态度，并根据政策议题本身属性设置公众参与的程序和方式，即对政策备选议题进行议程设置。议程设置是大众传播媒介影响社会及公众的重要方式，其观点主要来自政治学，李普曼在《公众舆论》（Public Opinion）中最早提出该思想。很多情况下，由于公共政策议题涉及社会公共问题，与公众个体切身利益没有直接的因果关系，所以处于备选阶段的政策议题一般不会引发社会公众的直接关注或聚焦。此时，大众传播媒介就会充分发挥“议程设置”功能，对公共政策备选议题展开全方位、多角度、深层次的介绍和评论，藉此吸引社会群体及公众视线转移到对政策备选议题的关注。不仅如此，大众媒介在此过程中还会不断收集、整理社会公众对备选议题的态度、意见和建议，以便政策决策者利用这些信息及时把握和调整决策部署。近年来，大众传播媒介在无论是诸如个税政策的调整、阶梯电价政策的实行等涉及公众切身利益的公共政策议题，还是诸如政策备选议题中的环保问题、区域经济发展规划等的决策中不仅主动设置议题，诱导公众参与决策讨论，而且还对议题本身进行评价，从而影响社会公众对议题的认知和判断。大众媒介在公共政策决策过程中的这种“议程设置”功能，突显了传播媒介作为“环境再构成作业”机构所产生的广泛社会效果。[ii]

2.在决策中期发挥社会协调功能，对公共政策议题在社会及公众中进行引导、鼓动。由于公共政策议题一般涉及社会资源和公共利益的再分配，如果信息传输不充分，客观上会造成不同利益群体的情绪对立并有导致社会原有秩序失衡的潜在威胁。大众传播媒介的任务就是结合公共政策议题确定背景和决策主体的主观愿望，对政策所涉议题释放充分信息，进而激励和动员社会公众尽可能放弃自我局部的私利目的，从全局和长远视野思考并接纳公共利益最大化。在此基础上，鼓动社会及公众抵御由于决策议题而带来的有碍于社会安定的各种潜在威胁，防止因为报道决策过程中的某些具体细节和涉及敏感问题而对个别群体造成的过度刺激。将公众注意力集中到决策议题的全局和长远利益，并以此形成舆论重心，从而为不仅为决策提供一个凝聚民心、民智的机会，也为各不同利益群体和决策主体间的有效沟通提供了渠道和平台。但是，媒介舆论在发挥社会协调过程中也有可能因为过度释放信息使公众无所适从，造成公众盲目随众心理。由于媒介社会协调功能的诱导性和倾向性，加上公众自身选择性心理和所处的由传播媒介通过信息选择、加工而形成的信息环境即“拟态环境”的共同作用，很容易使公众形成忽略事件真相的“理所当然”的认知判断，致使决策不能充分体现民意。李普曼指出：“我们必须特别注意一个共同的事实。那就是在人与他的假环境之间的插入物。他的行为是对于假环境的一种反应。但是因为是行为，如果是行动，其后果就不是在刺激起行为的假环境中而是发生在行动的真实环境中起作用。如果这种行为不是实际的行动，而是一般我们称之为思想和感情的东西，它就可能很长一段时间不在虚假的世界中表露出来。但是当这种假事实的刺激对一些事或对别人产生作用时，立即就发生矛盾了。”[iii]

3.在公共政策决策后期发挥解释与规定功能，对公共政策决策结果进行宣传解读。媒介舆论对公共政策制定结果并非是简单的“告知”，而是配合决策主体对决策议题进行解释并规定行动的措施。这一方面是由大众传媒的社会责任所决定，另一方面也体现了媒介舆论与决策主体密不可分的复杂关系。社会学家查尔斯.赖特认为，大众传播并非对事件进行简单“告知”，它往往伴随着对所传播信息的解释。相对于媒介对一般客观事实的表达，解释则需要作进一步的分析和解剖，从而阐明和论证所持态度和观点的理由及目的。这种建立在表达基础上的解释可以称作意义解释，[iv]它包括对国家方针、政策的宣传，对政治态度和主张的论述等，据此对公共政策的解释就属于意义解释。大众媒介对公共政策决策进行意义解释的目的，是向社会公众指出公共政策议题选择的背景及原因，阐明该决策对社会全局利益的重要性，以帮助社会及公众认清形势，明确态度，确定政策执行的具体措施和步骤。从这个意义上来讲，报刊在说明、解释和评论公共政策方面所起的作用越来越重要，特别是在就社会目标和公众事务展开广泛辩论而又需要针对简单的报道作出深刻分析的时候，解释更是必不可少。当然，在新媒体环境下，对公共政策的解释已不仅仅局限于传统媒介舆论，社会群体、组织和个体网民利用先进传播技术不断公开对公共政策的意见、建议等已经成为公众表达权的一个重要而不可忽略的内容，而这些内容有可能对那些有关公共政策权威的解释形成颠覆性的挑战。在中国，媒介舆论对公共政策决策的解释与规定还体现出对决策主体的认同及服从，这种认同与服从既建立在政府管理媒介基础之上，也是媒介组织自觉发挥党政喉舌作用的一个重要特征。

4.在公共政策决策后发挥指导功能，媒介组织对社会公众关于政策本身的看法和观点进行方向性指点和引导。郭沫若在《关于文风问题答〈新观察〉记者问》中指出：“古人说‘文以载道’，用现在的话说，写文章就是表达思想。”[v]也就是说，文字传播必须表达一定的观点和主张，在社会政治生活中对公众发挥积极的指导作用。这既是大众传播的基本功能，也是大众传播社会责任的重要体现，贯穿于人类的各种传播实践中。无论政治、经济、文化和艺术等各种内容的传播，还是具有明显意识形态差异的媒介传播，都会自觉释放指导功能，否则就是去了传播赖以生存的社会基础。墨里尔认为，没有观点的新闻报道就像一个没有灵魂的稻草人，他把指导与教育功能看作是美国新闻传播的最一般的特性。[vi]大众媒介不仅对公众的观点和看法发挥指导与教化功能，还能改变公众的社会认知，从而改变人们的公开行动。潜移默化、触类旁通、典型示范是大众媒介对公众发挥指导作用的常见方式，有的也通过社论、评论、批评、按语、揭露性报道或调查性报道等方式直接释放自己的指导功能。需要指出的是，媒介舆论的指导功能与政党、政府组织的指挥或领导是截然不同的，其指导性信息是非指令性和无约束性的，与行政性指令和军事命令有根本性差异。它一般以忠告、指点或解答受众疑虑的形式对社会公众进行劝告和说服，而公根据自己的经验、阅历和思维方式对这些指导意见做出评估和判断，最后决定自己是接受还是拒绝媒介意见和建议。

三．媒介舆论影响公共政策决策的范式

媒介舆论影响公共政策的范式受多种因素制约如：国家政治体制、经济体制、政治文化传统、习俗、公民媒介素养等。这些因素构成了媒介舆论影响决策的外在环境，而媒介体制及媒介环境则构成媒介舆论影响公共政策决策的内在要素。无论外在环境还是内在要素都会对媒介舆论产生某种程度的制约和影响，其中政治体制和媒介环境对媒介舆论的影响和制约尤为突出。根据媒介政治经济学原理，媒介是处于政治大环境中的经济体制的组成部分，既受政治或“公众干预”的制约，也受经济规律的支配和影响。[vii]事实上，媒介语境的产生与权力的运行密不可分，政治制度对媒介体制的影响集中体现在政治对大众媒介的影响和控制上，而媒介的所有制则是媒介体制中起决定性作用的因素，政治体制决定了媒介、政府和公众三者之间的关系。从中国媒介的实际国情看，由于政府对媒介体制的管控，所以政治因素对媒介管理体制的影响起决定性作用，而经济体制则对媒介管理体制起推动作用。因此，无论中央政府还是地方政府只要有政治需要，媒介舆论就完全可能会因政治需要而放大政治因素的影响。如国家推行重要经济政策(改革开放)或在公共事务领域需要作出重要决策或执行公共政策等，就需要媒介舆论的配合和强力支持。就此而言，媒介舆论影响公共政策决策有如下几种范式：

1.应景模式：简单讲，就是大众媒介在公共政策决策过程中服从或顺从权力主宰者的政治态度，即在现有媒介管理体制下，大众媒介配合公共政策决策主体采取的媒介行动。具体讲，媒介舆论根据决策主体的思路或要求，按照舆论氛围“和谐统一”的原则为公共政策决策进行宣传、解释，其内容基本上都是决策主体已经确定的思路或原则，媒体本身不对政策选题背景、决策过程主动设置议程，仅将决策过程和结果对社会公众进行“客观告知”，不做任何有倾向性的评论。应景模式是媒介舆论通过消极或惰性方式影响公共政策决策的一种模式，它反映出媒介对公共政策决策主体在整体原则上的妥协。具体表现为，对决策主体在决策过程中的行为既不反对，也不表态赞成，纯粹是一种应付了事的态度。这种模式可以为决策主体消除决策过程中的杂音、增强决策主体的权威性，从而使决策过程更加高效、便捷。但是，决策过程的透明度及公开度却因为媒介舆论的消极应对而降低，从而引发社会的混乱及不满情绪的形成和蔓延。特别是大众媒介在突发公共事件中的集体失语有时会使决策主体做出情势误判，导致危机时刻的公共政策决策与社会现实情况严重不符甚至脱节，致使措施处置危机的最佳时机。这主要表现在发生重大突发事件中，由于媒体“缺位”和“无所作为”，使得其它社会意见留有时间、和空间传播的距离，以致民间意见成为主导意见或舆论，形成了公众议程与传媒议程的严重脱节。例如：2003年“非典”前期由于媒介集体失语，不仅使公众无法获知真实的第一手信息，而且使决策主体也无从掌握真正的社会舆论，使得前期应对危机的措施不仅与当时的实际情况严重不符，也在客观上误导了公众，贻误了应对危机的黄金时间。        

2.主动出击模式：即媒介结合自身特点，按照新闻传播规律对公共政策决策的整个过程采取全方位的媒介行动。这些行动既包括对决策过程进行议程设置和氛围渲染，也包括对决策合法性或合理性的质疑，还包括对决策主体在决策过程中行为的监督。换句话说，在决策过程中媒介舆论不会完全按照决策主体的意志对社会公众进行简单的“信息告知”，而是用符合大众传播规律的方式对公众在决策全过程中的意见和建议进行有倾向性的引导。这种引导不是大众媒介对决策主体的盲目迎合，而是大众媒介发挥自身舆论优势积极主动设置议程的过程。这些议程既有对决策备选主题的探讨，也有对决策主体思路、意愿的猜测，还有对公众意见的收集、整理和把关。同时，也是公众通过媒介舆论对决策内容和过程形成认知判断的基础。特别是突发公共事件处置过程中，媒介的主动出击在一定程度上有助于决策主体掌握较为全面的社会舆论信息，也有利于公众对危机事件信息的全面了解和掌握。在一定程度上能够协助决策主体尽管做出迅速处置事件、稳定社会秩序、抚慰社会公众心理的决策，同时还能够凝聚公众共同应对危机的社会力量。例如：与2003年“非典”前期媒体的集体失语形成鲜明对比的是，媒介舆论在2008年汶川“ 5.12” 地震及2013年芦山“ 4.20” 地震中所进行的全景式滚动表现，不仅为决策主体提供了正确决策的社会氛围，也凝聚了公众抗震救灾的信心和力量。总体上讲，无论何种媒介管理体制下，媒介舆论在公共政策决策中的主动出击不仅符合媒介自身所应担负的社会责任，也符合媒介社会协调功能的发挥。它既是大众传播媒介与决策主体之间复杂关系的体现，也是媒介与社会公众互动关系的最直接证据。

3.迎合模式：这是公共政策决策过程中最能反映大众媒介逐利本质的一种客观表现，是大众媒介迎合或逢迎决策主体而全面展开或主动出击的媒介行动。媒介对公共政策决策的迎合模式，反映了大众传媒在现代政治生活中强化主流政治价值的功能。罗素在《西方哲学史》一书中提出“力量常常依靠舆论，舆论又靠宣传。” [viii]媒介对决策主体的迎合符合其利益最大化的需求，因为只有迎合了决策主体的思想和愿望，媒介才有可能在更宽泛的领域实施体制范围内允许的以盈利为目的的各种行动。具体讲，大众媒介在公共政策决策过程中通过对决策主体的舆论支持，谋求建立话语霸权，从而最终实现商业利益的最大化。这一过程可以用下图表示：

图1：迎合模式中媒介的盈利过程

          支持              建立             实现

 

大众媒介

决策主体

话语霸权

商业利益最大化

                                    

来源：自己制图

迎合模式是媒介主动介入公共政策决策过程、对决策进行“颂歌”式宣传和解释，其内容是根据决策主体思路而主动设置议程，目的在于通过对社会公众“麻醉”式的信息灌输，获取决策主体的好感。现代政治生活现实告诉我们，媒介在大多数时候是公众政治信息的主要来源。或者说，大众媒体已经成为了“公众与世界之间主要的中介手段，报道那些民众看不到或是无法亲身经历的事情”。[ix]公共政策决策中迎合模式与主动出击模式的根本区别在于：后者从大众传播规律及媒介社会责任出发主动进行议程设置，而不会顾忌是否有违决策主体意愿等影响媒介传播的非正常因素即权力的影响，其所要达到的效果是能够充分调动决策者、媒体与公众三者间的互动；前者则是在充分揣测决策主体意愿前提下，完全按照决策主体意志或屈从决策主体的权力进行议程设置，其出发点是对权力的恐惧、奉承或膜拜，并不顾忌或过多关注决策过程中公众意见的表达。

四．新媒体环境下公共政策决策面临的挑战

自主性、公共性、开放性、瞬时性、交互性及多元性构成了新媒体环境的主要特征，也使得新媒体环境下的媒介舆论更加复杂多变。其中，舆论主体的多元化和碎片化成为新媒体环境区别于传统媒体环境的一个最显著特征。媒介生态环境的发展和改变促使媒介议程设置的内在逻辑发生变化，也使公共政策决策面临新的挑战，主要体现在以下两个方面：

1.公共政策决策民主化和科学化程度不能适应新媒体环境下的舆论场。传统媒体时代决策主体可以通过控制大众媒介来影响议程设置，但新媒体环境下，网民可以通过互动，将他们认为重要的问题变为公共议程的一部分，媒介也会顺应民意，将一些私人问题转化成公共问题，这在一定程度上催生了更多的受众，也会改变决策制定过程，从而对决策民主化和科学化程度要求提高。因此，在聚合公众意见影响决策议程方面，大众媒介可以使潜在的、分散的社会意见和要求转化为明确的、集中的政策诉求。决策主体在这样的舆论背景下，必须增加决策过程的透明度，注意不同利益群体对决策议题的诉求。此外，新媒体带来的数字鸿沟在某种程度上也影响着决策民主化和科学化的水平。其原因在于，在政策制定的公民网络参与中，一些最需要利益表达的群体如：低收入群体、高龄者和残障群体等，可能会因为他们较为匮乏的新媒体技能而不能将他们的诉求通过网络表达出来。

2.决策过程中的“杂音”效应增多，加大了决策过程的人为的复杂性，削弱了决策主体的威权力和公信力，增加了政策制定的难度。由于网络的虚拟性、开放性和匿名性等特点，使得网络参与群体显示出非理性化、非规范化的无序性。其结果就是网络信息的真实性无法得到确切保证，致使虚假信息泛滥并混淆人们视听。特别是一些对现实不满的人，会借助网络泄私愤甚至散布政治谣言或进行政治煽动和攻击，从而使决策过程中的“杂音”效应扩大，以此转移公共政策决策过程中的公众视线。普通社会公众如果缺乏对信息真伪的辨别力，就容易在网络政治参与中随波逐流、迷失自我判断力，甚至采取非理性的政治参与行动，从而给政策决策过程增加额外的难度和负担，致使真正代表公共事务领域的相关决策议题贻误最佳时机。

五．结论

    媒介舆论影响公共政策决策过程体现了决策主体即权力拥有者、媒介和社会公众三者之间的互动关系，这种关系反映了现有媒介管理体制下政策制定过程中大众媒介的自我定位和角色转化的内在逻辑。首先，媒介必须在服从政府或权力机关的基础上服务社会、承担相应的社会责任；其次，主流媒介的喉舌作用在新媒体时代并没有因为网民意见表达的自主性、快捷性和多元化而有所改变；第三，在新媒体环境下，媒介舆论在当代公共政策决策中发挥的作用不再是传统媒体时代仅仅协助决策主体敲边鼓、吹螺号，它还要对决策主体就决策过程中民意的真实性主动进行分析和提示。第四，新媒体时代媒介舆论对决策主体在决策过程中更加注重民主化、科学化提出了更高要求，也对社会公众有序、合理参与公共政策决策过程、不断提高公共意识水平进行启蒙、诱导和教化。

注释：