只要你上网, 你就会发现: 只要政府机关制发一份重要公文,出台一项重要政策, 总会引来网友们的众多关注, 有各种各样的评价和议论。这就说明, 公文评论早已有之,创建公文评论学的时机也已成熟。而这在信息技术特别是网络技术普及之前是不可能的。

 

1、公文研究中存在的问题

 

公文是一种古老的文体, 我国历史上称之为“ 官文书”。在一个官本位思想无处不在的国度里, 社会各界对官方文书的关注程度是可想而知的。刘勰在《文心雕龙·书记》中称其为“ 政事之先务”, 是非常准确的。

在欧美一些发达国家, 对政府公文的研究早已是一门显学。在我国, 由于种种原因, 公文研究长期以来未能受到学术界应有的重视, 是一个被传统学术界遗忘的角落。之所以被遗忘, 主要原

因有三:

1.1 传统学术界对公文文体有偏见。刘勰虽然承认公文是“ 政事之先务”, 但同时又认为公文乃“ 艺文之末品”。由于传统学术界把艺术性作为衡量文章的唯一标准, 政治性、实用性都很强而艺术性未必强的政府公文自然得不到正确的评价, 甚至认为没有研究的必要。这与新闻作品长期得不到公正评价( 说是“ 新闻无学”) 的命运有相同之处。

1.2 研究公文有诸多不便。公文只在机关单位之间运行, 俗话说“ 衙门深似海”, 机关以外的人士想弄清公文的产生过程、运行规律、制作特点等, 是非常困难的。甚至想找一份公开而且过时的公文都会遇到难以想象的困难。而实际从事公文处理的公务人员不是无暇顾及, 就是“ 只缘身在此山中”而不大容易发现问题。

1.3 研究公文的角度单一。在我国, 对公文的研究, 最早是从档案管理的角度入手的。这种研究更多地是关注已经处理完毕且已存档的公文, 即研究的是“ 死公文”。除非是专业人士, 一般公众对这种“ 死公文”的研究是不感兴趣的。而对公文的出台背景、制发过程和执行效果的研究却很少涉及或涉及得不多。这种研究的最大缺陷是: 对公文运行的全过程不能做到实时追踪, 研究本身游离于公文运行之外, 对公文的制发、实施和反馈不能产生积极的影响, 这是公文研究至今既不能在学术界做大, 又不能对公文的实际运行发挥影响力的主要原因。

 

2 创建公文评论学的外部条件已逐步成熟

 

近几年, 依法行政、政务公开的推进速度很快。据媒体报道, 从 2003 年 6 月 20 日 开始北京市东城区所有居民都可以在建国门、景山、东四、东华门、和平里、安定门、交道口、朝阳门、北新桥、东直门等十大街道文件自由索取站自由索取政府文件〔1〕。各街道办事处负责自由索取站的设立和管理工作, 所有文本由区法制办统一印刷并免费提供。公民自由索取文件内容包括近期市政府规章文本、市政府及其工作部门和区政府及其工作部门出台的与行政管理相对人权益密切相关的规范性文件文本等。这是东城区按照北京市政府《关于开展市政府规章、规范性文件文本自由索取工作的意见》要求, 转变政府职能、丰富社区服务和优化发展环境的新举措。这在北京市还属首次。

另据报道, 广州市政府于 2003 年 1 月 1 日起 实施《广州市政府信息公开规定》。该《规定》明确提出: “ 政府信息以公开为原则, 不公开为例外。〔2〕在我国的政府管理工作中破天荒提出了两个崭新概念: 政府是信息公开的义务人,老百姓是信息公开的权利人。这就表明, 政府公开信息是必须要完成的义务, 市民获得信息是依法享有的权利。遇到政府拒不履行公开义务时, 市民可以政府部门“ 行政不作为”为由, 向广州市政府法制办提起行政复议或直接向法院提起行政诉讼。故意隐匿或提供虚假信息的直接责任人将受处罚, 甚至被依法追究刑事责任, 并赔偿公开权利人的经济损失。该《规定》是由我国地方政府制定的第一部全面、系统、规范的政府信息公开行为的政府规章。

既然政府信息公开已经作为一项制度安排提出来, 并得到切实施行, 那么作为政府信息主要载体的政府公文,公民随时都有权利得到它、解读它、评论它。事实上目前通过网络几乎可以检索到各种公文, 局外人研究公文的障碍已不复存在。可以预知: 公文研究也必将迎来一个全新的局面。

在未来的公文研究中, 公文评论又将是最受关注的一个领域。这是因为:

2.1 公文评论能最大限度地满足公众参与政府管理的意愿。以轰动全国的孙志刚案为例: 2003年4月, “ 湖北青年孙志刚收容被殴打致死事件”被新闻媒体披露后, 引起社会各界的广泛关注。人们马上对国务院早在 1982 年 5 月 12 日 出台、当时仍在适用的一份公文即《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的现时合理性提出质疑, 认为该《办法》与我国宪法和有关法律相抵触。

5 月 14 日 , 三名法学博士许志永、俞江、滕彪以普通中国公民名义将一份题目为“ 关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”, 传真至全国人大常委会法制工作委员会, 建议对《收容遣送办法》进行违宪审查。

5 月 23 日 , 又有贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位法学家同样以中国公民的名义, 再次联合上书全国人大常委会, 就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。

6 月 20 日 , 国务院总理温家宝签署国务院第381号令, 公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,自 2003 年 8 月 1 日 起 施行。同时废止1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

无论是《收容遣送办法》的废止, 还是《救助管理办法》的出台, 都与难以计数的公众参与其中的公文评论有直接或间接的关系。

社会已进入信息化的时代, 正像古人所说的那样: “ 十目所视, 十手所指,其严乎”! 政府机关只有顺应民众要求享有知情权和参与权的愿望, 主动适应信息时代对政府公权力的新要求, 才能真正稳定人心, 获得民意支持。

2.2 公文评论能有效地遏止“ 政府权力部门化, 部门权力利益化”的不良倾向。据媒体报道: 河南省法制办2003年上半年在对规范性文件备案审查工作中, 查出存在违法或不当的文件占备案文件总数的19%, 并予以纠正。

有些政府机关的公文, 其发文目的是受部门利益驱动, 已经背离了依法行政的目标, 造成政府公文与有关法律法规相抵触。最典型的例子就是一段时期内有关乱罚款、乱收费、乱摊派、乱集资等明显违法的公文满天飞。之所以出现这种情况, 一是部门利益的驱使, 二是缺乏相应的审查监督机制。而公文评论就是行使公民对政府行为进行监督的一个有效途径。俗话说, 群众的眼睛是雪亮的。凡与群众生活息息相关的政府公文, 在酝酿之初, 就应通过各种途径广泛征求意见, 让更多的公众参与到公文的制定中来。据 2003 年 1 月 14 日 《法制日报》披露: 安徽省政府出台了《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》,要求政府及所属各部门的规范性文件在立项、起草、审查、决定过程中, 必须采取座谈会、论证会、听证会和公开向社会征求意见等形式, 广泛听取有关单位和个人意见, 通过利害关系人内含的制约权控制政府公文的公共目的性, 以增强公文的合理性和民主性。

无论是参与政府管理还是监督政府权力的运用, 都为公文评论提供了用武之地。

 

3 公文评论学的研究领域

 

公文评论学的研究领域很广泛, 大体包括: 对公文作者( 即发文机关) 的评论, 对公文制发过程的评论, 对公文成品的评论, 对公文实施环境和实施过程的评论等。

3.1 对公文作者( 即发文机关) 的评论。由于发文机关的性质不同, 层次不同, 职权范围不同, 直接导致公文的内容和形式不同。在实际工作中, 经常出现公文作者错位、越位和不到位的情况。应该由一级政府去管的事情, 有些部门却争着去管, 于是就越权行文; 应该由某一个主管部门主管的事情, 却有许多部门争着管, 大家竞相发文, 造成公文打架; 应该联合行文的, 却独自行文; 应该独自行文的, 却又偏要拉扯上别的部门; 应该由某几个部门合力去办的事情, 大家却争相推诿, 都发文说与己无关, 或说责任在对方。如此等等, 且公说公有理, 婆说婆有理。一个本不难解决的问题, 却往往在行政机关之间来回扯皮, 且常常陷入僵局, 长期搁置。如能让公文评论介入, 形成一种舆论上的压力, 解决起来就容易得多。

3.2 对公文成品的评论。公文一旦出台, 就是一个可供研究的独立的客体对象。对公文成品的研究可分为对公文形式的评论和对公文内容的评论两个方面。

对公文形式的评论包括公文的格式和印装质量。一份公文的外在形象虽然只是一个形式, 但也能从中折射出很多有价值的信息。比如抄送机关的选择, 即抄送谁, 不抄送谁, 都能反映出机关与机关之间的微妙关系。再比如, 表面看文种只是标题三要素中的一个要素, 但文种的选择却一直是困惑很多发文机关的一个难题。有些文种属法定文种, 必须依法使用; 有些文种没有独立行文的资格, 比如“ 办法”、“ 细则”等, 必须借助于另外一个有独立行文资格的文种(“ 命令”或者“ 通知”) 作为载体。常见应该有载体的文种却并没有载体, 而不应该有载体的文种却又乱加载体, 或者是把不能做载体的文种又误用为载体, 诸如此类的问题, 之所以在很多机关长期得不到解决, 也与公文评论长期缺位有关。

对公文内容的评论更是公文评论学的重点所在。要依法行政, 就必须依法行文。因此, 对公文内容的评价首先要看公文的内容是否合法, 是否合理,是否合情, 这是关系到一份公文能否得到公众认可的主要评价指标。对公文内容的评价还应包括对公文的出台背景、发文机关的主观意图、不同利益主体对同一份公文的不同反应等方面的关注和研究。

3.3 对公文制发过程的评论。一些规范性的公文, 其制发过程都是法定的。制发程序必须合法, 这是前提。但在实际的公文制发过程中, 由于各种各样的原因, 往往要比法定的程序复杂得多,也微妙得多。在多数情况下, 一份规范性文件出台的过程, 也是相关的各个利益阶层相互博弈、相互妥协的过程。公文评论有助于各个利益群体在公文制发的过程中, 充分表达意愿, 以便求同存异, 消解矛盾, 达成共识。

3.4 对公文实施环境和实施过程的评论。公文的实施环境主要是指时机的选择, 即何时出台何种公文。2003年《收容遣送办法》的废止和《救助管理办法》的出台, 时机就选得非常好。一方面是孙志刚案引起社会各界的关注, 另一方面是适逢“ 非典”时期, 人的生命安全成为关注的焦点。早则火候不到, 晚则良机错过, 只有恰到好处, 才能达到预期的发文目的。

公文的实施过程也很重要。有些公文, 尤其是一些规范性的文件, 其出台的初衷是好的, 但正像群众说的那样:“ 经是好的, 被和尚念歪了。”不少公文在执行中变样、变味, 甚至与发文意图背道而驰。出现这种异化的情况有多种原因, 但缺少必要的监督和校正机制是主要原因之一。如能对公文实施的全过程进行多角度的追踪评价, 随时对公文的运行趋向进行校正, 把好经念歪的可能性就会大大降低。

当然, 公文评论充其量也就是评论, 它不能代替公文的贯彻执行, 这是肯定的。但它有助于科学决策, 有助于提高公文质量, 有助于公文的贯彻落实, 有助于转变机关工作作风, 进而有助于廉政建设, 有助于密切和改善政府与公众的关系, 也是肯定的。

（本文载于《档案管理》2006年1期）

 

参考文献:

〔1〕北京东城区居民可自由索取政府文件〔N〕.人民日报2003.6.18; 2版.

〔2〕“ 阳光法案”维护市民知情权.金羊网- 新快报(http://www.sina.com.cn)2003.03.24; 10: 19.