省政协常委、民进中央委员、民进省委副主委、法学院常务副院长、校民进主委

沈开举

自十八届三中全会以来，在党中央的坚强领导下，《土地管理法》的修改工作明显加快。2017年7月底，国土资源部已向国务院提交了《中华人民共和国土地管理法（修正案）（送审稿）》（以下简称“送审稿”）。“送审稿”对我国的土地管理制度进行了很多重要的改革，不过，在落实宪法和十七届三中全会关于土地征收中的“公共利益”认定标准方面，这个稿子依然需要进一步修改和完善。

一、存在的问题

从总体上来说，“送审稿”关于“公共利益”认定标准的建议符合我国当前经济和社会发展的实际情况，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于“公共利益”的规定也有一定的相似性和一致性，但是其建议在《土地管理法》第四十四中增加一款关于“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要的项目，属于公共利益需要，可以依法实施征收”的规定，会带来非常严重的问题。

具体来说，

（一）“公共利益”概念会被泛化。从表面上，这一规定对“公共利益”的范围进行了明确界定，同时也缩小了征地范围，但实际上根据这一规定，只要是规划允许建设的，无论是政府办公大楼、教育、医疗、卫生、军事、交通等设施的建设，还是商业步行街、写字楼、商品房、娱乐中心等建设，都可以解释为“由政府为实施城市规划而进行开发建设”，因而都属于“基于公共利益需要而必须征收的”范围。这样一来，就会导致城市规划区的建设项目全部都纳入“公共利益”范畴之内，都必须首先进行土地征收，然后才能由代表国家的政府进行有偿出让，这样一来的话，十七届三中全会所提出的“严格界定公共利益”的改革要求就难以落实了。

（二）会带来法律适用上的困惑和混乱。“送审稿”一方面规定“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设需要”的建设项目，属于公共利益，必须先行征收然后才能进入建设用地市场有偿出让。另一方面又允许“符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用”，那么对于那些现在已经被纳入或者未来会被纳入城市规划区的集体经营性建设用地，到底属于集体土地权利人可以自行通过市场交易的方式有偿转让的范围，还是属于由政府为实施城市规划而必须首先征收然后才能有偿转让的范围呢？答案并不明确，由此必然会滋生大量的法律纠纷。

（三）会带来新的权利不公平。按照“送审稿”的制度设计，集体经营性建设用地如果没有被划入城市规划区之内，可以通过出让、租赁、作价出资或者入股等方式自由进入建设用地市场，而划入城市规划区之内的集体建设用地却不能以同等方面进入建设用地市场，而只能等待政府来征收的话，那必然会在集体土地权利人内部产生新的不公平，而这种不公平必然会影响到未来新土地管理法的权威性和可接受性，进而会消弱这部法律的实施效果。因为这样的制度设计根本无法回答如下责问，即“同样是集体建设用地，为何被纳入城市规划区的集体土地只能等待政府征收却不能直接入市，而附近没有被划入城市规划区的集体土地却可以直接进入建设用地市场自由交易？”

（四）会导致《城市房地产管理法》无法修改。现行《城市房地产管理法》第九条关于“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”的规定也与《土地管理法》第四十三、四十七条等条款被全国人大常委会2015年2月的决定暂停实施，需要通过试点进行修改。如果这种方案被《土地管理法》所接受，那么《城市房地产管理法》第九条就没有修改的必要，而且未来也无法进一步修改。

（五）不符合社会和市场发展的要求。能够进入城市规划区的区域，多为现代工商业较为发达且建设用地的需求比较旺盛的区域，而那些没有被划入城市规划区的集体土地，通常意味着进行大规模开发建设的条件尚不成熟，相关产业不愿意进入的区域。在这种情况下，允许城市规划区外的集体建设用地直接入市，可能并不会形成有效的市场供给。而市场有大量建设用地需求的区域，却只能等待政府完成土地征收和补偿程序之后才能形成有效供给，这显然既不利于经济的快速发展，也不利于落实《宪法》第十条第五款所确定的“合理利用土地”的原则。

事实上，在当下的土地管理实践中，由于征收补偿标准的不断抬高，因为征地引发的社会稳定风险不断增大，即便是在城市规划区内，很多地方政府也不再愿意按照“先征地，再出让”的模式来供应建设用地了，而更倾向于通过“允许集体建设用地直接入市，政府参与分享土地增值收益”的方式来解决相关问题。

二、建议

针对以上问题，提案人建议：

国务院在审议《土地管理法》修改草案时，删除“送审稿”关于“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要的项目，属于公共利益需要，可以依法实施征收”的规定。