新农村建设应从管理体制着手
―以小城市建设为突破口，稳步推进城镇化进程
众所周知，城乡二元制是引发“三农”问题的重要根源，也是当前制约中国城市化进程的体制性障碍。从某种意义上来说，如果不从根本上消除城乡二元制，不仅“三农”问题难以解决，城市化进程难以推进，而且势必将影响新农村建设和和谐社会建设。为进一步将新农村建设引向深入，加快推进城市化进程，实现中央提出的和谐社会建设目标，建议尽快着手对农村管理体制进行改革，为新农村建设提供体制保障。
一．当前制约新农村建设的体制性障碍
１．形成城乡二元制的法律障碍并未消除。据统计，在我国一个市民和一个农民在法律上的权利差别达40多项。从户籍、社会保障、纳税、劳动就业、义务教育、土地经营到结社自由，从人身权、财产权到政治权利，几乎无所不包。按照宪法规定，中华人民共和国的公民，不管是市民还是农民，其法律地位是平等的，不应当在制度上人为的制造差别。否则，不仅违宪，而且会带来严重的后果，“三农”问题就是这一后果的集中体现。
时下，党和政府想方设法帮助农民脱贫、减轻农民负担固然重要，但如果不消除造成城乡差别、工农业差别、农民与市民差别的体制障碍，要真正解决“三农”问题，统筹城乡发展是不可能的。
２．管理体制陈旧，远远不能适应市场经济发展的要求。中国农村的行政管理体制从五十年代开始一直实行的是军事化体制，如设置大队、小队进行管理。改革开放后实行行政村建制，同时实行村民自治制度。这种管理体制应当说是与计划经济相适应的管理体制，在当时的历史条件下对于农村的政权建设和经济建设发挥了重要作用。但是，改革开放以来，特别是国家实行社会主义市场经济体制以来，就显得不太适应。但是，我们在转型期的改革过程中，把重点放在了城市的管理体制如何适应市场经济发展需要上，某种程度上忽视了农村管理体制的市场化改革，并进而制约了农村的社会主义市场经济的发展。
３．与体制相关联的是，新农村建设的目标不应当定位在建农村，而应当是建城市、建市场。管理体制往往与其服务的经济发展模式相伴而生，西方市场经济国家农村发展的路径为我们提供了可资借鉴的经验，他们的农村其实是由数以万计的大大小小的市镇组成的，也就是说西方市场经济国家的农村是由城市按照市场经济的管理方式来管理的。由此可见，要推进中国的城市化进程，农村建制的小城市化和管理方式的市场化势在必行。
二．可行性分析
１．搞市场经济是不能人为地分割城市和农村的，有的只是市场，在这方面，我们的市场经济观念需要加强，传统的计划经济观念需要转变，这也是我们进行任何有意义的改革必须具备的思想基础。应当说，经过二十多年的改革开放，中国农村、农民的市场经济观念在不断养成，农业的市场化程度在不断提升。但是，毫无疑问，在绝大多数的农村，自然经济仍是主流，自给自足的小农经济观念仍然根深蒂固。导致这一问题的原因主要是农村在整体上没有实行真正意义上的市场经济体制。农业生产方式，也就是现在普遍实行的家庭联产承包制仍然主要是一家一户的小农经济模式，其收入是以自给自足为主的，而不是以交换为主的。一部分富裕起来的农民，其收入的主要部分也不是靠农产品的交换所得，而是靠乡镇企业或外出打工的收入支撑。只有在大中城市周边的农村，才有部分农民的收入靠蔬菜、花卉、水果等种植和水产品的养殖所得，这种交换所得无论在规模、数量和质量上都是远远不够的，而且，农民为这一点所得付出的人力、物力财力都是巨大的，不符合价值规律的。因此，对于改革者来说，如果在观念上不能够清醒地认识到市场经济对于解决“三农”问题的意义，仍然把八亿农民排除在市场经济之外，那么，要实现中国农村的现代化是不可能的。
２．任何改革都需要有制度支撑，也是我们多年来进行改革得到的一条基本经验。从中国改革开放初期农村的家庭联产承包制改革到波及整个中国城市的市场经济体制改革，无一不是靠制度来支撑的。但令人不解的是，最先开始制度改革的农村却一直停留在改革开放初期，甚至还要几十年不变。这样下去，中国农村岂不永远停留在小农经济的体制上。人类历史的发展已经证明，从小农经济到市场经济，是人类在生产方式的一场革命，我们没有任何理由加以人为的阻拦。当然，我们也不能不提还有几个农村改革的样板，像早期的大邱庄、刘庄、南街村，还有后来的华西村等等。只要你稍微理性地思考一下就不难发现，这几个村子都不是靠制度，而是靠几个致富能人引进市场化的经营机制发展起来的。
在这方面，我们要学习改革开放的总设计师邓小平同志，在经历了十年浩劫之后，他老人家倡导改革开放就是从制度开始的。有了《党和国家领导制度改革》这一千古名篇，便有了今天中国改革开放的巨大成就。这里，我们不能不由衷地感佩他老人家英明地认识到治国、治党、治军要靠制度，国家的改革开放也要靠制度。直到晚年，他老人家仍一针见血地指出，不进行政治体制改革，经济体制改革无法进行。制度的力量是无穷的。好的制度能使好人更好，坏人不敢干坏事；好的制度能使国家长治久安，繁荣昌盛；我们也深信，好的制度是中国农村城市化和现代化的保障。
３．就业不能过分依赖大城市，因地制宜，就地安置，这对像中国这样的国家十分重要。前几年在解决“三农”问题时，人们似乎只关注农民在大城市的流动就业，而没有关心农民在小城镇的安居乐业，这样做的弊端已经十分明显。一方面，造成了大城市近几年人口的急剧膨胀，交通迅速恶化，就业日益困难，社会治安普遍变差等“城市病”，并且在大城市的边缘，形成了大量的贫民窟，给整个社会带来严重的安全隐患。另一方面，“三农”问题也没有得到根本解决。国外的实践证明，靠大城市转移农村劳动力和农村人口是不现实也是行不通的，他们的城市化进程中小城市发挥了巨大作用。据１９７５年数据显示，法国共有３６３９４个市镇，其中３９个市镇居民超过１０００００人，６８个市镇居民从５００００人到１０００００人，６５８个市镇居民从１００００到５００００人，３００３个市镇居民从１０００到１００００，６３７０个市镇居民从５００到
１０００，其余二万多个市镇居民少于５００人。根据近几年全国城市化发展的探讨和实践，大中小并举和协调发展，将是中国城市化的客观要求。然而，无论是发展大中城市，还是小城镇，都需要把大量的农村人口转移到城镇中从事非农业的生产活动并定居下来。而目前现有大中城市的就业能力在短期内消化城市自身人口的就业尚有一定的难度，再要消化农村转移出来的富裕劳动力，将大批农村户口迁移到大城市就业定居，成为大中城市的居民，可以说在相当长的时期都是不现实的。
比较而言，小城镇地域分布广泛，数量多，基础设施投资成本低，新建扩建条件便利，因而其吸纳农村人口的潜力大。同时，农民进入小城镇的门槛和转移难度，转移费用等较低，其经济技术结构，职业结构，同目前农村劳动力的文化技术状况比较接近，容易在发展中同步前进。从管理上来说，小城市由于规模小，事务少，管理成本也相对较低。当然，从中国城市发展的全局来看，大中城市面临的主要问题是提升品质和完善功能方面，因为中国的大中城市经过几十年的高速发展已经具备了相当强的内发能力。而在广大的农村地区，城市化问题的关键在于迅速发展小城市的问题。因此，通过发展小城镇来转移农村过多人口，进而全面推进中国农村的城市化进程，不失为一种理性和现实的选择。
4．根据国际上城镇化的一般发展规律，城镇化水平在30% -60% 时期是城镇化发展的最快时期。目前，中国城镇化水平为41.8％，推进城镇化的条件已经成熟。不过, 越是处于这一时期, 也就越是考验我们决策能力的关键时期。如果说过去的十年是我们采取大中城市带动的城市化战略时期, 那么, 今后十年或许更长一段时间将是我们采取小城市发展战略的关键时期。特别是新一届中央领导集体已经明确工业反哺农业、发达地区反哺欠发达地区的区域协调发展战略之后, 如何有效地利用好这些政策和这笔巨额资金, 值得相当地关注。我们认为把这些政策和这笔巨额资金用于小城市建设对于促进广大农村的城市化进程乃至推进整个新农村建设将具有重大的现实意义和深远的历史意义。
三．对策性建议
１．修改法律，从制度上彻底打破城乡二元制。按照中央提出的统筹城乡发展的科学发展观要求，建议全国人大及其常委会、国务院、国务院各部委以及有立法权的地方人大和政府尽快对涉及城乡二元制的现行立法，特别是涉及就业、户籍、教育、土地、社会保障、公务员考试等亟待解决的问题，根据成熟程度分期分批进行清理，特别是沿海及经济社会相对发达地区，可以加快立法或试点步伐，为经济社会后发地区提供经验。国家也要在这些方面提供政策和资金的支持；
２．以现有的乡镇为基础，建设几万个小城市，实行乡村管理的城市化。我国现有的乡镇数量经过近几年的调整后不足4万个, 但应当指出的是近几年乡镇调整的目的并非是基于促进农村的城市化进程, 而是为了减轻农民负担。这一做法从短期看有其合理性, 从长远看对农村的城市化和经营管理的市场化有害无益, 它一方面导致农村距离城市越来越远, 另一方面则加强了大中城市的地位和作用, 相对弱化了乡镇在促进农村城市化方面的地位和作用。从某种意义上说，现有农村的管理体制不变，也就是说不引进城市的市场化管理体制，农村的生产方式，即小农经济体制就不会改变，以交换为基础的市场经济体制和行政管理就不可能确立，农民也不可能变成市民，最终也就不可能实现城市化。
３．农民进入小城市后，国家可以逐步引进股份制，即农民以土地入股，实行农业的股份制经营，彻底废除小农经济体制。这样做的好处不仅体现在实现了农业生产方式的市场化改革，农业生产要素得到了合理配置，劳动生产率得以提高，也使得农民在农业收入至少不变甚至提高的基础上，顺利地实现向工业和第三产业转移。当然，这一制度的建立和实施既要因地制宜，又要依靠政府的有力支持和推进。
４．生产方式变了，过去的乡镇变成了小城市，村民变成了市民，乡长、镇长变成了市长，从过去单一地管理农业变成了管商业、管工业、管城市，管理体制也就随之发生了变化。如果广大的中国农村地区是由近五万个这样的小城市经营着、管理着，谁又能说这些地方是农村而不是城市呢？
５．对小城市建设进行科学合理的规划,加快推进城乡一体化进程。规划是建设的先导，国家要利用新农村建设这个大好时机，根据各地实际，特别是经济社会发展水平，因地制宜，照顾不同地区、不同民族的不同特点，按照资源节约、环境友好、可持续发展的原则，出台一批小城市建设规划、土地利用整治规划、道路建设规划、农田水利规划、环境保护规划以及能源利用规划等，切实把有中国特色的小城市规划好、建设好，走出一条符合中国国情的城市化道路，造福于八亿农民。
民进郑州大学委员会
执笔人：李倩 沈开举
