城市拆迁法律制度研究

时下，城市拆迁问题已经成为全国上下关注的焦点。拆迁不仅使被拆迁人痛心，其引发的矛盾也为官方所疾首。虽然有关拆迁问题的新闻报道比比皆是，但令人遗憾的是，当前关于拆迁问题的探讨往往流于现象的罗列或拘泥于细枝末节，不够全面、深入，更难得其要领。如何从人权保障、私有财产保护、有限政府和法治政府建设的宪政视角，探讨市场经济条件下的城市拆迁法律问题，是我国法学界面临的一项重大课题。

一、拆迁矛盾空前激烈

中国的拆迁之害实难一一列举。概言之，其主要之点在于：

第一，公民土地使用权和房屋所有权这两种最为重要的财产受到肆意蹂躏。在现行拆迁制度框架下，公权力成为开发商的帮凶，在公权力和开发商两大联袂的强势面前，被拆迁人的权益只能成为刀俎之下的鱼肉。从被拆迁人不懈上访、诉讼，以及频频发生的被拆迁人自焚、跳楼，便可窥见其权益所受侵害之甚。

第二，严重滋生腐败。细数落马贪官大肆寻租的利器，皆难少与拆迁相关的种种权力。

第三，加剧贫富的恶性分化。观诸中国富豪的发迹史，多是假诸公权力从拆迁中攫取暴利，而同时受损的是被拆迁人和公众的正当权益。这种贫富分化之害远甚于自由市场所必然造成的贫富差距。

其四，阻碍市场秩序的生长。在拆迁中，完全可以按市场逻辑解决的纯粹的商业拆迁事项却必须运用官场逻辑。权力这一看得见的脚死死踩住了市场这一看不见的手。这不仅损害被拆迁人权益，也极大地增加了开发商取得土地的成本——这种成本要远大于由开发商直接和房地产权利人直接协商取得土地的成本，而该成本最终还是要由购房者买单，这正是中国大城市房价屡屡令人咂舌的重要原因。

其五，损害了社会稳定。稳定的社会秩序不仅为执政者关注的要务，也是宪政建设的前提。

现行的拆迁制度框架决定了被拆迁人只能是俯首就范，任凭拆迁人摆布。被拆迁人打官司可能就是在进行一场永无胜诉可能的诉讼游戏，成了唐吉诃德与风车的对决。只要墙上被写上一个“拆”字，那么公民的房屋便注定了要成为一堆瓦砾的命运，公民的住宅不受侵犯、财产权、平等权等基本权利都成了肆意践踏的对象，那墙上赫然的“拆”字成了房地产权人挥之不去的梦魇。

二、本课题重点要解决的问题

（一）明确区分公共目的和商业目的

明确区分公共利益和商业利益，将政府介入和强制拆迁限制在公益拆迁的范围之内，政府应从商业拆迁活动中退出。

明确限定国家只有为公益用地才能动用公权力进行拆迁。公益用地应当严格限定在以下范围：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地以及法律规定的其他公益用地。

同时，根据《立法法》的规定，废除补偿安置协议的行政裁决制度、先于执行制度、起诉不停止执行制度和非公用拆迁的强制执行制度。

（二）依照正当程序的要求，改革、完善拆迁程序

修改拆迁条例，在涉及被拆迁人财产权益的立项、规划、建设用地审批、拆迁许可证发放等拆迁环节，引入听证制度、救济制度，充分保障被拆迁人的参与权和司法救济权。

（三）确立明确的补偿标准，完善补偿评估机制

1、明确规定除了要依照市场价格对房屋进行损失补偿外，还应补偿被拆迁人因丧失土地使用权而遭受的损失。

2、应明确按市场价公平补偿的原则，将补偿标准量化，并具有可操作性。

3、设立独立估价委员会。委员会可设在政府之下，但必须保障其公正与独立。因此，委员会应由会计师、律师、土地中介人中选定合乎法定资格的专业公正人士组成，而不能由政府一手操持。

三、解决城市拆迁问题的体制障碍

中国拆迁的难点问题使我们再一次不得不直面这两大根本性的体制障碍：

第一，宪法不能直接适用以及没有一套行之有效的违宪审查机制。

宪法不能成为判案依据，私人不能直接依宪法主张权利是中国特有的国情。而且，也缺乏一套行之有效的违宪审查制度。虽然从理论和宪法条文上来看，中国似乎已确立一套完备而严密的违宪审查机制。宪法若不能直接适用，那么在下位法缄口不言时，宪法便成了一堆措辞；若没有违宪审查机制，宪法就难免被下位法肆意践踏、蹂躏。没有宪法直接适用和违宪审查机制，宪法便犹如无翅之鸟，便只能成为宪法宣传日才让人想起其存在的一本薄薄的小册子，终不免高阁蒙尘的命运。所宣示的权利保障的原则和规范无论如何美妙动人也只能不断被下位立法架空、抽干，沦落为真实权力运作的装饰品。而且，宪法若不能直接适用，那只能叫做政治宣言，又怎能配称作“法”？若无违宪审查，宪法便只能混迹于寻常规范之中，怎能配叫“根本”的法？

第二，司法的独立、公正性不够

财产权利类型和国家经济管制的复杂多样、人类社会生活的变动不居都给立法者提出极大的智力挑战。在人类现有的智识水平下，由立法对所有的征收补偿事项都明确做出规定以保障公正是绝对不可能的。而且，司法的自由裁量也恰恰是保障个案公正所必不可少的。从西方宪法的征用补偿制度的发展与运行来看，正是司法的自由裁量使简约的宪法与法律条文真正获得生命力，真正成为私人财产的有力保障。在美国尤其如此。在戴西看来，人权甚至并非来自宪法的人权规则，而是法院判决积累的结果。

西彦有云：魔鬼就在细节中。若没有独立公正的司法体制从点滴细节为私人财产提供最后的屏障，那么无论宪法所确认、宣示的权利多么激动人心，也最终难免被消解于无形。然而，司法的独立与公正却远非一个统一的司法考试或脱下制服，换上法袍所能了得，它要涉及公权力的重新配置与架构。

四、立法建议

窥斑见豹。从拆迁问题便不难看出中国的宪政建设所要解决的关键问题所在。这决非高呼那些振奋人心的口号或宣讲一些抽象的高头讲章便可万事大吉。尤其是当下，国内正为修宪问题喧嚷不休，似乎这些条文一旦写入宪法，便可为万世开太平。虽然在本次通过的宪法修正案中，已写入了征收或征用的补偿问题。然则，问题的关键在于实践宪政精神的具体行政法律制度以及国民尤其是官方对于宪政理念的根本理解与遵守。反之，若仅盯着抽象的宪法条文做文章，忽略了具体法制的完善和贯彻，则不免是舍本逐末。因此，德国行政法宗师Otto Mayer所宣称的“行政法需存续”并产生规范效力，仍有谨记之必要。

现行拆迁制度既违反宪政的基本原理，也违背我国的现行宪法，因此废除拆迁条例，修改城市房地产管理法、土地管理法、城市规划法，制定一部统一的土地征收与补偿法便成为本课题着力研究的主要内容和创新点。

 

                                        民进郑州大学副主委

                                        郑州大学法学院副院长  沈开举