城镇企业职工的养老保险改革经过多年调整，其制度建设已渐成体系。

为了保证国家社会保障制度的统一，维护社会公平，正在酝酿的机关和事业单位养老保险改革，在制度设计上不应与企业部分的制度相互分割，以促进全国统一的养老保险制度的建立和完善。通过对事业单位养老保险改革的具体调研，改革应该遵循的一些基本原则以及初步的框架思路，已经逐渐清晰起来。

对改革基本原则的思索

目前进行事业单位养老保险制度改革，应该遵循在制度设计上相互衔接而不是“另起炉灶”，保证权利与义务相统一，保证新老制度平稳过渡等一些基本原则。

首先，事业单位的养老保险目标模式和基本养老保险制度应与城镇职工模式保持一致，不能再分割国家基本制度。这样既有利于保持国家社会保障制度的统一，又有利于人员的相互流动和统一的劳动力市场的形成。

其次，要与国家机关实行同一制度，不能形成新的“二元制度结构”。因为从职能上看，事业单位有的直接承担公共管理和服务职能（如参照公务员管理的事业单位），有的直接面向政府或公众提供公共产品（如中、小学，基础性或公益性科研机构），他们所从事的公共服务性质与国家机关并无不同。

从人员交流角度看，机关和事业单位的人员，尤其是地方机关事业单位工作人员的交流较为频繁。特别是1998年开始政府机构改革后，上百万机关公务员相继分流到各类事业单位，事业单位成了国家机关的人才蓄水池和出口。

从养老制度的传统和现状看，两者实行的是同一制度，因此，改革后同时进入与城镇职工基本养老保险制度基本相同的新制度，也有利于稳定原机关分流人员的情绪，缩小与企业离退休人员的差距，有利于社会公平和社会稳定。从国际经验看，国外公职人员养老保险制度一般也包含我国传统意义上的事业单位。

其三，应妥善解决新老制度的衔接和待遇的平稳过渡，不能造成新的不稳定因素。企业养老保险制度改革的经验和教训证明，新老制度在待遇水平上的衔接和平衡过渡是改革能否顺利推进的关键，改革前后退休人员待遇的平衡和“中人”（改革前参加工作、改革后退休）“历史欠债”问题直接关系到改革的成败。因此，在事业单位养老保险制度改革中，既要充分考虑老制度下退休人员的既得利益，又要合理确定新制度下退休人员的待遇水平，还要解决好中人的养老金平衡问题，保证他们的待遇基本不降低。

其四，要保证权利与义务相统一，不能继续享受“免费午餐”。社会保险制度一个显著的特征是权利和义务的统一。即基本养老金权益的取得是以承担缴费、并满足相应的资格条件为前提的，而不是传统意义上的“免费午餐”。与我国企业职工基本养老保险制度一样，所有的事业单位和个人都必须强制参保，且必须按规定缴纳保险费。

分类改革高起点起步

在我国，不同的事业单位有着不同的收入来源，因此其养老保险制度的改革也不能“一刀切”，需要根据不同单位的具体情况，归类处理。

而且，在改革过程中，也应该建立多层次、多支柱的养老保险体系，并一步到位地实行全国统筹，提高改革效率。

首先，应根据事业单位改革方向，将现有的事业单位分为两大类，分别实行不同的养老保险制度。其中，自收自支、已经或准备转制为企业或民办组织的原事业单位，应该参加城镇职工基本养老保险制度，并按国办发〔1999〕18号文件以及劳动保障部《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》，做好衔接过渡。为保证养老保险制度改革后职工的待遇平衡过渡、不致明显下降，鼓励单位根据自身经济能力自愿建立企业年金计划，并鼓励职工个人参加商业养老保险或进行个人储蓄性养老保险。

而由国家全额拨款，继续承担公共服务的公益性事业单位，宜参照公务员待遇，与国家机关实行统一的机关事业单位养老保险制度。其基本制度亦应与企业职工养老保险制度接轨，以便人才的合理流动。

其次，事业单位应实行强制性的两支柱养老保险制度，即基本养老保险和强制性的职业年金计划。第一支柱为基本养老保险。其制度模式、基本结构、计发办法、替代率水平、调整机制等均与城镇职工基本养老保险制度保持一致。

第二支柱为法定职业年金计划。计划强制实施，符合条件的单位必须参加。计划按20%的设计替代率水平计算单位和个人应缴纳的费用，由国家财政（或单位）与个人共同缴费。计划按信托模式运行，机关事业养老保险机构为计划的法人受托机构，基金的托管、账户管理、投资运营由法人受托机构委托托管人、账户管理人、投资管理人承担。

第三，一步到位地实行全国统筹，不能重蹈企业养老保险制度改革的“覆辙”。目前，城镇职工基本养老保险制度在多数地区仍然实行市、县级统筹，全国有近2000个相互分割的统筹单位，形成了统筹单位内各自为政，统筹单位间无法联接、协调和共济的区域自治格局，与全国统筹的最终目标相去甚远。其根本原因就在于，这项制度是自下而上经过试点逐步统一的，统筹层次起点过低。由于地区之间经济发展水平、赡养率等方面的客观差距，各统筹单位之间企业缴费负担、基金盈余状况不一。缴费负担轻、基金盈余地区本着对本地区既得利益的保护，往往拒绝上级单位的调剂要求。这导致基金被分割，社会共济和抗风险功能被严重削弱。

汲取城镇职工养老保险制度的教训，事业养老保险改革应高起点起步，直接实行全国统筹。这样一方面可以有效平衡各地负担，防止重蹈基金被众多统筹单位分割的“覆辙”，增强基金抗风险能力，同时也为城镇职工基本养老保险制度全国统筹提供了平台和参照。为此，国家应设立专门的机关事业单位养老保险经办机构，在各地设立分支机构，实行垂直管理，具体经办有关事宜。

基本养老保险方案设计建议

根据事业单位养老保险改革的基本原则和改革思路，其养老保险改革方案可以进行如下初步设计。

——制度结构：社会统筹加个人账户。建立社会统筹基金和个人账户基金，实行分账管理。单位缴费全部进入社会统筹基金；个人账户规模为8%，个人缴费全部计入个人账户。

——缴费：单位和个人共同缴费。个人缴费比例一步到位，为8%；单位缴费根据替代率水平测算确定。

——待遇：计发基数为本人退休前的基本工资，基础养老金加个人账户养老金总体替代率60%左右。计发办法按城镇职工基本养老保险方案，个人账户养老金计发系数由于基础养老金与本人指数化缴费工资挂钩，而机关事业单位工作人员工资收入水平要高于社会平均水平，因此，其离退休人员实际收入水平将高于企业退休人员。

——退休审批和待遇发放：职工达到法定退休年龄时，按现行渠道审批并报社会保险经办机构审查；待遇实行社会化发放；逐步撤销各单位的离退休人员管理机构。

——经办：实行全国统筹。国家设立机关事业养老保险局，在各省（自治区、直辖市）设立分支机构，实行垂直管理，负责具体经办工作；缴费由国税局征收（或直接向经办机构缴付）后，财政专户管理，经办机构发放；个人账户养老金做实，基金积累按规定购买国债或由经办机构委托专业投资机构投资运营等。

——衔接：已实行试点的地区，基金和社会保险关系移交国家机关事业养老保险局。

——转移：参保人员在机关事业单位之间流动的，只转移社会保险关系；跨制度转移的，按国家现行政策转移规定办理。

此外，参照企业年金制度有关规定为事业单位工作建立强制性的职业年金计划。年金计划按信托模式进行管理、投资运营。

由于事业单位养老保险制度改革涉及待遇调整和转轨费用问题，随着时间的推移，机关事业单位已离退休人员的退休待遇按现机制会越来越高，与企业离退休人员的差距越来越大，“中人”数量会越来越多，而地方层面的改革惯性对全国改革的阻力也会越来越大。因此，建议国家借事业单位改革之机，尽早决策，出台具体方案和政策，高起点进行全国机关事业单位养老保险制度改革。

而且，由于养老保险改革方案不仅涉及当期资金平衡，还要预测制度设计的未来可持续性以及需要付出的转轨成本。因而在改革决策之前，必须进行相关的保险精算，使决策建立在科学的基础上。为此，要合理测算当期的基金平衡情况，测算缴费和待遇支付，合理确定费率等关键技术参数。在调查研究和对参保人数、死亡率、投资收益率、工资增长率等基础数据进行合理推测的基础上，对基金中长期平衡进行科学测算，对制度的总体风险、收支平衡能力进行合理评估，及时建立风险预警机制。合理测算制度转换的成本，以便及时解决转轨费用问题，增强制度的可持续性。

此外，从各国社会保障制度改革的情况看，国际上制度改革通行的做法是自上而下，即先在国家层面制定方案和立法，再推动法律在各地区的实施。从我国十年来地方机关事业单位养老保险制度改革实践看，由于各地基本都是先试点再推开，即改革因循自下而上的路径，地方普遍反映由于缺乏法律法规支撑，改革举步维艰，推动乏力。因此，建议首先出台相关的国务院行政法规，然后再推动法规的实施和制度建立、运行。□

（作者单位：劳动和社会保障部社会保障研究所）摘自<瞭望>