跨省倒垃圾第一案:环境公益诉讼仍有空白待填补

 

2月21日,在江苏省无锡市中级人民法院举行的环保审判发布会上,有关由无锡市人民检察院提起的一起环境民事公益诉讼案件,迅速引起媒体的高度关注。

    以上海市杨浦区绿化和市容管理局等3家单位和徐国强等4人为环境侵权行为人,检察机关正式向无锡市中院提起环境民事公益诉讼,要求上述7名被告连带承担非法运输、处置生活垃圾产生的应急处置费用1460179.16元、连带承担制定环境修复方案费用150000元、生态环境修复费用425320元以及连带承担无锡地区环境保护主管部门后续实施生态环境修复的监测、监管费用。据悉,这是全国首例因跨区域倾倒垃圾向行政机关提起的环境民事公益诉讼。

    这起发生在2015年5月,被称为“华东跨界倾倒生活垃圾第一案”的跨省环境污染案件,在实施违法倾倒生活垃圾的徐国强等4名自然人于2016年12月被法院分别判处有期徒刑等刑罚后,在侵权行为发生地依然留下了一个难以完全“善后”的“尾巴”:受污染的环境虽已治理完毕,但治理污染的费用应该由谁来承担?同时应该由谁来主张?

    就跨省市环境侵权行为追责,检察机关敢于“亮剑”,人民法院依法受理,作为这一案件的最新发展,无疑对2015年7月全国人大常委会授权检察机关开展的公益诉讼试点工作,有着重要的引领作用,也将对环境公益诉讼在立法修订完善、环境执法理念转变和司法裁判成熟公正等诸多方面,起到重要探索和推动作用。

    推动环境公益诉讼

    生态环境和经济稳定可持续发展之间的矛盾,伴随着人民群众环保意识的增强,已经在当今中国成为重要的现实问题。由检察机关提起环境公益诉讼,突破了碍于法律限制和执法司法理念束缚所形成的没人诉、不会诉、不愿诉的藩篱。

    江苏作为社会经济发达省份,人口和工业企业高度聚集,环境资源承载力也越发严峻。随着环境司法意识日渐清晰,司法机关在环境保护方面承担的责任也越发重大。据了解,刚刚过去的2016年,江苏检察机关在依法查办危害环境犯罪、深化环境公益诉讼试点工作、推动环境保护制度建设等方面取得的成绩有目共睹,其中,通过开展破坏环境资源犯罪专项立案监督,依法建议环保部门移送涉嫌破坏环境资源犯罪案件46件86人,提起公诉992件2078人,立案侦查环保领域渎职犯罪23人。

    在环境公益诉讼方面,作为全国开展环境公益诉讼试点省份,2016年江苏检察机关共依法提起环境领域公益诉讼11件,支持有关组织提起环境公益诉讼17件,办理生态环境诉前程序案件116件,其中行政诉前程序84件,行政机关根据检察建议依法履职59件。此外,作为法律监督机关,围绕办案中发现的危害环境突出问题,还通过向有关部门发出检察建议,推动行政机关依法履职,进一步健全完善环境保护制度。

    跨省倾倒生活垃圾

    记者从无锡市检察院《民事公益诉讼起诉书》中看到,作为此案被告的徐国强从上海市杨浦区绿化和市容管理局承接垃圾运输及处置业务,承接垃圾的范围主要是装修垃圾、建筑垃圾等,不包含生活垃圾。

    从2013年起,为完成生活垃圾处置的限额,上海市杨浦区绿化和市容管理局将部分生活垃圾交由无运输、处置生活垃圾资质的徐国强处理,处置价格为每吨人民币48元至78元不等,并在相互结算的报表中将生活垃圾记为“分类垃圾”等名目以逃避检查。

    其间,徐国强还以上海呈迪实业有限公司(本案被告)名义与上海市杨浦区绿化和市容管理局订立合同从事垃圾承运和处置工作,但呈迪公司仅有运输货物资质,并不具备运输生活垃圾资质。

    2015年3月,徐国强在明知徐彪(本案被告)没有运输处置生活垃圾的资质,系将生活垃圾运至外地卸掉掩埋的情况下,仍将2920吨生活垃圾以每吨70元的价格交由徐彪及其船队运输处置,获利2万余元,其中含徐斌斌将400吨(另案处理)倾倒在周庄。

    2015年3月至5月,徐彪将从徐国强处承接运输生活垃圾,通过崔明荣(本案被告)寻找卸点,再以每吨30元左右的价格将生活垃圾交由他人运输至卸点就地填埋。至2015年5月被相关部门查获,徐彪船队实际倾倒在无锡洛社直湖港地块共4船生活垃圾总计1670吨,然后用建筑垃圾、土块等进行掩盖。

    据了解,这起生活垃圾跨省市倾倒事件被当地群众发现,并经过媒体曝光后,参与处置的无锡市惠山区环保局委托江苏省生态环境评估中心编制了应急处置方案,并启动了现场垃圾及其渗滤液、被查扣运输船上偷倒未遂的垃圾及其渗滤液的应急清运处置工作,通过委托相关公司通过水路陆路运输结合方式至垃圾填埋场进行卫生填埋,将垃圾渗滤液通过水路运输至无锡一家垃圾热电有限公司进行处理。

    此外,为了明确非法倾倒填埋的垃圾中是否混有危险废物,惠山区环保局还委托上海华测品标检测技术有限公司对现场垃圾进行了采样分析。根据检测结果,现场垃圾中各污染物浓度尚未达到危险废物鉴别标准,但固体废物积水中含重金属铅、镉、六价铬、类金属砷,渗滤液中含重金属铬,应当认定为“有毒物质”。

    据了解,通过对上述应急处置费用、制定修复方案的费用以及实施修复方案费用及监测、监管费用的相关测算评估,该起事件中已经发生费用包括:2054270.65元应急处置费用、15万元制定修复方案费,还包括对地表水、地下水等后期修复费用成本估算为60.76万元。

    2016年12月2日,无锡市锡山区人民法院对被告人徐国强、徐彪、须金法、崔明荣犯污染环境罪案作出判决,其中徐国强缴纳了环境损害修复费18万元。

    无锡市检察院民行处副处长周杰介绍,经过调查和评估,此事件中部分垃圾不是来源于上海市杨浦区,起诉应急处置费用146万余元,与实际发生的205万余元存在数量上区别,系从现场垃圾后续处置的数量占整体70%左右进行了折算,所有相关证据将通过法院庭审程序最终确认。

    环境司法不断创新

    “根据该诉状,检察院认为被告合谋共同完成了涉案的环境侵权行为,应承担共同侵权责任。但鉴于此案还没有进入审判环节,尚不便做出评价。”无锡市中级人民法院副院长顾铮铮在发布会上介绍,随着环保社团可以提起环境民事公益诉讼,环境司法诉讼主体将实现多元化,与传统裁判方式相比,环境司法的创新在于裁判中必须体现环境修复责任,不管案件是判决还是调解,不论是刑事裁判还是民事裁判,环境司法都要求必须体现环境修复的内容,裁判方式也将多样化。

    “环境被污染后无法恢复原有生态或恢复成本过高,如何修复环境没有先例,无锡市中院为此创设了替代性修复责任方式,如异地补植受损植被替代性修复环境损害。”顾铮铮介绍,由于环境公益诉讼原告不得收取环境污染者赔偿的环境修复款,如何保管和使用环境修复款是当前司法实践中的难题之一。

    顾铮铮建议,除了推动环境司法与行政执法相互衔接和联动机制,还可以支持行政执法机关借助司法强制措施提高行政执法效能,建立环境司法提前介入制度,鼓励环保行政机关在查处环境违法行为的初期,可以申请法院对行政相对人采取司法强制措施,以及时制止污染的蔓延,法院也可通过向侵权人发出“禁止令”,迅速遏制环境污染扩散,以减少损失扩大。

    有行政机关不作为

    《法制日报》记者还了解到,由于一些行政机关对检察职能定位的认识偏差,特别是对检察建议在帮助整改、堵塞漏洞、纠正错误和预防犯罪等方面的作用不熟悉不了解,尤其对检察建议的“法律刚性”认识不足,在发生环境损害事件后又碍于绩效考核、行政追责等因素,存在不作为、怠作为等问题,最终被检察机关以公益诉讼方式确认违法和追究责任,也暴露了不少行政机关对环境侵权责任的法律认识模糊问题。

    江苏省人民检察院民行处副处长朱建勇在接受《法制日报》记者采访时介绍,从试点一年半以来的情况分析,检察机关提起行政公益诉讼的数量,已经远远超过了民事公益诉讼数量。由于环境公益诉讼实际上处于起步阶段,环境公益组织数量稀少且运作不成熟,对启动公益诉讼案件缺乏经验,相关法律规定对诉讼后相关赔偿金、补偿金由谁监管、由谁使用等问题还存在“空白”,都显示着公益诉讼作为一项重要司法改革举措,亟待立法完善。

    “从平等主体的角度看,环保组织提起民事公益诉讼,检察机关以法律监督职能定位提起行政公益诉讼,是未来修改民事诉讼法、行政诉讼法后,环境公益诉讼的主要趋势。”周杰介绍,无锡市检察院在履行职责过程中发现上海市杨浦区绿化和市容管理局等7名被告的行为损害社会公共利益后,于2016年11月18日决定立案,11月21日向无锡仅有两家环境类社团法人书面征求意见,但都书面回复表示不愿意就此案提起环境公益诉讼,遂对此案以检察机关作为公益诉讼人提起了诉讼。