编者按：本文系《立案登记背景下立案庭的定位及其未来走向》（载《中国法学》2018年第4期）的完整版。因为《中国法学》篇幅页码所限，在《中国法学》上刊发的文章字数在完整版基础上有所删减。为更好的呈现该文的原始面貌，现将《立案登记背景下立案庭的定位及其未来走向》一文的完整版在中国司法案例研究中心网站上公布，以飨读者！

立案登记背景下立案庭的定位及其未来走向

张嘉军

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450052）

摘要：立案登记制的全面实施，给立案庭带来巨大挑战，立案庭的去留再次成为重要话题。为解决“立审合一”的弊端而引发的“立案难”和“立案乱”而建构的具有中国特色的立案庭，在缓解“立案难”以及推进法院内部管理的优化和提升法院形象等方面都作出了应有的历史贡献。立案庭并非仅肩负审查过滤功能，还具有案件分流、纠纷化解以及诉讼服务等多重功能。大陆法系也有将起诉要件审查前置于接收诉状阶段而非审判阶段的立法例。我国将起诉受理的审查前置于立案庭的做法也有其存在的正当性。我国历经几十年改革而最终形塑的立案庭还应继续保留。为因应立案登记制带来的挑战，立案庭应进一步弱化其审查过滤和纠纷化解功能，同时强化其案件分流和诉讼服务功能；立案庭不再对起诉要件进行审查，将之切割给审判庭，其仅保留对诉状本身的审查。

关键词： 立案登记制  立审分立  立案庭功能   立案难  

一、问题之提起：立案登记制对立案庭的挑战

立案登记制度自2015年5月1日正式实施以来，对于化解“立案难”确实发挥了重要作用，但也毋庸置疑的是这一制度的建立与运行对我国立案庭带来了巨大的冲击和挑战。按照十八届四中全会出台的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》）要求“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”这就意味着，在实行立案登记制度后，对于依法应当由法院受理的案件，都应当“有案必立、有诉必理”，这对立案庭的审查工作提出了更高要求。为贯彻中央这一司法政策，最高人民法院在2015年4月15日发布并于该年5月1日起在全国全面贯彻实施的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《立案登记若干规定》）第2条规定：“ 对起诉、自诉，人民法院应当一律接收诉状，出具书面凭证并注明收到日期。对符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案。”笔者在调查中发现，自立案登记制度实施以来，立案庭对于当事人起诉的案件，当场立案率达到90%以上，有些基层法院甚至达到95%以上。同时按照《立案登记若干规定》第8条之规定：“人民法院在法定期间内不能判定起诉、自诉是否符合法律规定的，应当先行立案。”即对于当场不能立案的案件，无论该案件是否新颖复杂也应当在法定时间内先行立案。曾经作为阻挡诉讼进行法院大门“防线”的立案庭——开始“松动”甚至“崩溃”。

在调查中发现，在实行立案登记制度后，审判阶段的驳回起诉率开始大幅上升。在笔者所调查的L市各法院驳回起诉平均比率来看，L市由2014年1.1%快速增长至2015年的2.1%，增幅为90.9%。这一增幅远高于实行立案登记制度之前的2012-2014年间驳回起诉率的平均增幅——34.6%。这一点由全国法院民商事一审案件驳回起诉率也获得印证。其在2014—2015年间增幅尽管没有L市那么迅速，但是增长速度也不小。由2014年的1.5%升至2015年的2.3%,增幅为46.7%。这一增幅也明显高于实行立案登记之前的2011-2014年间驳回起诉率增幅——16.7%。实行立案登记制后审判阶段出现较高驳回起诉率的现实告诉我们，在立案阶段适度降低审查力度后，立案阶段的不予受理制度运用逐步降低，而审判阶段驳回起诉制度的运用率相应上升，审判阶段的驳回起诉制度也开始担当起阻挡案件进入实体审理的又一道“防线”。这一现象已相当明显地说明立案庭的审查功能已经部分向审判阶段转移。

在实行立案登记制度之际，立案庭是否还有存在的必要性再起波澜。张卫平教授在十八届四中全会通过的《决定》要求建立立案登记制后不久撰写的文章中就明确指出：“作为专门的受理审查机构——立案庭也没有必要继续存在，代之以立案室，真正实行柜台式处理。”即应取消立案庭。最高人民法院立案登记制改革课题组对此回应道：“学术界、媒体和网络上也出现一些极端的观点，有的认为改革案件受理制度，就要取消现行立审分立制度；有的认为各级法院不应再设立案庭，或者应该把立案庭改成登记处。这些认识不仅不符合中央决定精神，更是对诉权把握不准。……我们现行立案改革决不能反其道而行，以登记立案为由重回立审合一，这不符合司法规律，也不适应中国国情。”即还应继续保留立案庭。在实行立案登记背景下，立案庭何处何从问题已经现实地摆在我们的面前，且已经成为我们不得不认真思考的不容回避的话题。但在笔者看来，在对这一问题回答之前，必须要搞清楚我国当年为何要设立立案庭？我国设立的立案庭在中国的司法进程中有何历史功绩？当下中国的立案庭到底肩负有哪些职责功能？大陆法系其他国家或地区立案审查机构的设置又有哪些模式？只有在厘清上述问题之后，方能合理判断并问答立案庭的去留问题。遵循这一路径，笔者拟对我国立案庭设置的缘起及其历史贡献、当下中国立案庭的基本功能、大陆法系其他国家或地区立案审查机构设置的基本模式等问题加以梳理和探讨，在这一基础上进而对我国立案庭的去留问题作出客观评价，之后再提出我国立案庭功能重塑及其审查内容再造的初步设想。

二、当代中国立案庭出现的缘起及其历史贡献

（一）“立审分立”与立案庭的建构

新中国成立后的民事诉讼程序中并不存在现代意义上专门进行立案审查工作的立案庭。立案庭是在中国法治进程中，伴随着解决“立案难、立案乱”而专门建构的机构。我国之所以在20世纪80年代末开始尝试建立独立的专司立案的立案庭的主要原因就在于当时我国“立审不分”，“立审不分”的后果导致严重的“立案难”和“立案乱”---案件直接由各业务部门受理，立审不分、先审后立，先结后立，出现大量抽屉案件，甚至一些法官在调离岗位时，发现竟然有很多案件还未立案，“立案难”现象严重。突出表现在“同一个审判业务庭，既负责一审、二审，又享有案件的立案审查权，在立案工作上存在着很大的随意性，容易发生不结不立、以结代立、立易案不立难案和争抢案件管辖等该立不立、不该立的滥立等现象。”其结果导致“不利于严肃执法，不利于保护当事人的诉权，易形成告状难。同时，过于集中的权力，人情案、关系案和金钱案等违法事件的发生打开了方便之门，不利于法院的廉政建设，损害了人民法院形象。”“立审分立实行前，人民法院立案工作由各审判庭、人民法庭分散行使，立案不统一，当立不立，立而不当，有号无案，有案无号等现象普遍存在。特别是有些人民法庭乱收案件、争抢案件、人为肢解案件，使得立案工作在少数地方显得较为混乱。”这种混乱状态引发了诸多问题，主要体现在：第一，群众反映告状难，人民群众告诉来信来访数量较多；第二，关系案、人情案较多；第三，争抢案件、滥办案件问题突出；第四，不结不立、有案无号、案号不一严重；第五，案件积压严重。如在有的法庭在庭长轮岗时，清理出上百个案件。第六，造假案、办黑案时有发生。实践表明，立审合一的做法不利于保护当事人依法行使诉讼权利。

为解决上述混乱局面，20世纪80年代中后期，法院专门成立了告申庭。1986年11月最高人民法院召开了全国信访工作座谈会，在这次会议上首次明确了申诉信访的性质与定位，为立审分立的改革奠定了基调。1987年6月第十三次全国法院工作会议宣布最高人民法院要首先成立告诉申诉审判庭，同时要求告申任务较重和有条件的各高、中级法院也可以设立告诉申诉审判庭。最高人民法院于1987年9月成立了告诉申诉审判庭。在这一要求下，截止于1996年上半年，全国各高级法院相继设立了告诉申诉审判庭，同时部分中级法院乃至基层法院也相应设置了告诉申诉审判庭。全国告诉申诉庭的逐步建立的意义在于“不但使告诉申诉工作逐步规范化、制度化，使其纳入了审判工作的轨道，而且在改革的司法实践中，突出了立案的程序意义。”告申庭的成立一方面是将申诉纳入了审判工作，另一方面使立案工作的程序意义开始显现。

尽管20世纪80年代中期后专门成立了告申庭，可是在告申庭设立后，也并未根本上扭转“立案难”和“立案乱”的局面。当时的情形是，各业务庭在对案件审查后才将案件交给告申庭登记备案，而非是案件直接到告申庭立案后再交给业务庭审理，这样就导致告申庭流于形式，不仅诉讼程序依然处于混乱状态，立案与审判不分、审判与监督不分；而且更为关键的是“立案难”问题并未得到解决。在这一背景下，最高人民法院在1993年7月召开的全国高级法院院长座谈会上强调要重视审判监督、探索立案与审判分立。在之后召开的全国法院告诉申诉工作经验交流会上，最高法院还特别介绍了全国部分法院探索立审分立、审监分立的经验做法。针对前期全国法院对立审分立、审监分立的探索实践基础上，1996年11月召开的全国法院立案工作座谈会上还集中讨论了立审分立的必要性和意义。这样，法院立案庭的架构逐步清晰，于是将原来的告诉申诉审判庭分开成立两个庭——立案庭和审判监督庭。立案庭的工作内容开始明确：不仅负责统一立案，而且还负责排期开庭、审限跟踪等审判流程管理工作。1997年4月最高法院《立案工作的暂行规定》（以下简称《立案暂行规定》）正式出台，标志着我国法院“立审分立”管理模式的最终确立。该《立案暂行规定》第5条规定了立审分立原则：“人民法院实行立案与审判分开原则。”第6条规定明确了立案工作由专门机构负责：“人民法院的立案工作由专门机构负责，可以设在告诉申诉审判庭内；不设告诉申诉审判庭的，可以单独设立。”有学者指出“所谓‘立审分立'是指在案件的诉讼阶段，人民法院所受理的各类案件，包括一审、二审、执行、再审及其他案件，均由专门的立案机构统一立案审查、登记、收费和转办。”之后最高法院在1998年又进一步提出了“立审分立、审执分立、审监分立”方针。到1999年底我国各法院基本上都建立了独立的立案庭，“立审分立”在我国全面实现和完成。

（二）立案庭的历史贡献与成就

为解决“立案难”和“立案乱”而建构的专司立案的机构——立案庭，在其成立之后的岁月中，其在解决中国司法实践中出现的乱相以及推进中国的司法进程等方面都做出了应有的历史贡献：

第一，缓解了“立案难”。全国法院成立专门从事立案审查工作的立案庭，在立案庭独立从事审查立案后，之前存在的先审后立、不审不立以及抽屉案件等现象逐步消失，“立案难”问题一定程度得以缓解。建立立案庭实行立审分立“其主要功能应当是依法规范立案，防止该立不立、不结不立等问题。”，其目的就在于“革命‘立审合一'的弊端，尽力解决‘告状难'问题。”对于中国建立立案庭化解“立案难”的贡献，最高人民法院沈德咏副院长曾明确指出：“立案工作实现了专门化，有效地解决了群众‘告状难'，切实保护了当事人的诉权。”之所以能够出现如此局面，就是因为由立案庭统一行使立案受理工作可以“基本消除和克服了过去某些法院立案工作中存在的该立不立、立案不当、不结不立、有案无号、有号无案等问题，改变了立案无序、数字不准、管理滞后的局面。”立案庭成立后，拖延立案、立案混乱现象有所改变。而且立案庭自成立以来，及时受理了大量案件。“1996年以来，各级人民法院依法、及时受理各类案件4159．27万件，为解决我国经济转型时期出现的各类纠纷案件，及时提供了司法救济手段，依法保护了当事人的合法权益。”随着大量案件被及时受理，“人民法院长期未能克服的‘告状难’问题，得到有效的解决。”

第二，优化了法院内部管理。从管理学角度而言，一个单位之所以需要多个部门和内设机构的原因不仅在于这些部门和内设机构要各自独立行使自己的职权，便于顺利开展工作；还在于设立的这些部门和内设机构之间要相互制衡和制约，防止权力过于集中。有学者在深入研究权力制衡的各种学术思潮后指出：“从分权制衡思想的产生动因看主要可以概括为两个方面：一是希冀通过阶级分权来制约权力；二是企图通过分权来促使管理更加科学。”中国在建立立案庭之前实行的“立审合一”的弊端就在于“缺乏必要的权力制约”。而中国从上个世纪80年代中后期开始努力将立案权、监督权、执行权从审判庭剥离，建立专司立案审查职责的立案庭、专司审判监督的审监庭以及专司执行职责的执行庭（局），从管理学角度视之，这不仅有助于建构职责分明、定位清晰的各个内设职能部门，便于顺畅开展工作，更有助于立案庭、审判庭、审监庭、执行庭(局)之间在权力行使上可以相互制衡，不至于某一部门权力过大。建立立案庭实行立审分立“其精神实质在于将审判权分解为立案权和庭审权，并使之相互制约，从而强化人民法院审判活动的自我监督功能。”对此，原最高人民法院院长任建新在1998年的最高人民法院工作报告中也曾经明确指出当初全国法院建立立案庭的初衷也正在于此：“加强法院自身的制约机制，各级人民法院实行了立审分立，普遍设立了立案机构，把立案与审判分开，依法保护当事人的诉讼权利”最高人民法院沈德咏副院长在总结立案庭建设的经验时也持相同的观点：“人民法院立、审、执分立，职责分工明确、相互协调制约、高效有序的审判工作格局基本形成。”中国法院建立立案庭，形塑立审分立、审监分立、审执分立的格局，优化了法院内部管理，有助于中国法院内部管理的现代化。

第三，提升了法院形象。中国的立案庭从登上中国司法大舞台之日起，由一个法院的普通内设机构逐步走向前台，一跃而为中国司法领域的“耀眼明星”，成为法院的窗口单位，成为法院的一张名片。立案庭是当事人进入法院进行诉讼所接触到的第一个部门，是进入法院的第一道门槛，立案庭的设施及其工作人员的态度会影响当事人对法院的态度。对于立案庭的重要地位，在《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见（试行）》中有重要表述：“人民法院的‘立案信访窗口'是人民群众表达诉求、参与诉讼、解决纠纷的重要场所，也是人民法院了解社情民意、服务涉诉群众、联系社会各界的桥梁纽带。”为此，最高法院也特别要求各级法院要“深入持久开展‘立案信访窗口'建设活动，建一流队伍，创一流服务，争一流业绩，使之成为人民法院全局工作亮点”在最高法院的要求和推动下，全国各级法院采取多种措施争创“立案文明窗口”。有些法院立案庭为此被评为全国法院系统“立案信访文明窗口”建设先进集体。在这一意义上，建构具有中国特色的立案庭在提升中国法院的形象方面毋庸置疑地发挥了巨大作用。对此，最高人民法院沈德咏副院长指出：“许多法院把立案作为人民法院的‘形象工程'来抓，有253个中级人民法院和2454个基层人民法院建立了立案大厅，对一般案件的立案实行流水作业，为当事人提供‘一条龙'服务。”“通过创建‘文明窗口'活动，使立案工作公开、文明、高效、有序进行，充分展示了人民法院和法官全面实践‘三个代表'、便民为民的崭新精神风貌。”

三、当代中国立案庭的基本功能

《立案暂行规定》第7条规定了立案庭的主要责任范围包括：立案、通知当事人预交诉讼费用、案卷移送、一审不予受理案件的审理等工作。但是在笔者调查中发现，立案庭的工作远不止于此，主要有近20项：第一，民事案件、刑事案件、行政案件、执行案件登记立案；第二，诉前调解、诉调对接、立案调解；第三，立案送达、集中送达、公告；第四，收费开票、退费结算；第五，诉前保全、非诉保全；第六，案件录入、流程网输入；第七，案件分流；第八，材料收转；第九，上诉案件收转/移送、上级法院调卷的移送；第十，案件再审审查、申诉审查调查；第十一，统计；第十二，立案窗口接待、接待咨询、来诉接待、接待当事人；第十三，信访、维稳；第十四，司法鉴定；第十五，小额诉讼案件审理；第十六，判后答疑；第十七，综合查询；第十八，其他诉讼服务。对立案庭的上述工作予以归纳的话，发现其具有四大功能：一是审查过滤；二是案件分流；三是纠纷化解；四是诉讼服务。

1、审查过滤功能

我国当年建立立案庭的出发点在于由立案庭统一对案件的起诉进行审核，并决定是否立案受理，其他业务庭不再从事立案工作。立案庭专门从事立案审查，可以过滤掉一部分不符合受理条件的案件，阻止其进入法院大门。这一功能是立案庭最基本、最原初的功能。具体而言，这一功能又包括两个层面内容：一是审查功能；二是过滤功能。“审查”是前提，“过滤”是目的。而由《辞海》来看，“过滤”有几层含义：“1、一种分离悬浮在液体或气体中的固体颗粒的方法，一般用滤纸、滤布、金属网、砂层等多孔物质作为过滤层，液体或气体通过过滤层时，颗粒即被滤层截留。例如实验中用滤纸分离沉淀和溶液；水厂用滤池净水；冶金、化学、轻工业等用各种过滤设备分离悬浮液为滤液和滤饼（留在滤层上的湿固体）；用袋滤机清楚空气中粉尘等；2、从带干扰的信号中提取真实有用信号的处理过程。是通信和控制系统中的重要处理步骤。”由立案庭的工作来看，其“过滤”案件的功能更接近《辞海》中的第一层含义，即法院基于立案庭这一装置将一部分不符合民事诉讼法规定条件的案件“过滤掉”，不让其进入法院大门，实现“过滤”目的。

在实行立案登记制度之前，我国立案庭主要是基于“四道装置”来实现对案件的“过滤”：第一道装置是民诉法第119条规定的4个起诉条件，基于此将“与本案无直接利害关系”的当事人排斥在法院大门之外；第二道装置是民诉法第124条规定的7种不予受理的案件情形，但凡属于这些情形的案件，一律不予受理，阻挡这些案件进入法院；第三道装置是基于有关文件的明确规定，对某些案件“不予受理/暂缓受理”。诸如规定对于涉及部队案件、涉及稳定金融秩序案件、涉及企业改制引发案件等案件直接不予受理。对于偿还外国贷款案件、涉及金融证券案件等所涉的企业或法人为被告的案件一律暂缓受理等等；第四道装置基于内部把握和通知形式规定，对于一些案件不予受理。诸如规定对于涉及历史性遗留案件、重大敏感性案件、易于引发群体性事件案件等案件口头不予受理等。这一道装置更多系各地关于不予受理的土政策。

而在实行“立案登记”之后，立案庭的上述“四道装置”尽管也有所松动，但依然还在一定程度上发挥作用。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第208条以及《立案登记若干规定》第10条的规定，立案庭对当事人的起诉依然要依据民诉法第119条、第124条以及有关法律和司法解释关于案件是否受理的规定进行审查。为此，第一道装置和第二道装置在审查过滤的标准上并无什么变化。但随着社会经济发展，某些类型的案件逐步消亡，诸如2000年最高法院《关于中国重型汽车集团下放山东省管理的企业分立重组中有关问题的通知》中所涉及的案件就不再存在，为此对这类案件不予受理就失去意义。当然也有些类型案件目前可能继续存在，诸如2009年最高人民法院《关于依法审理和执行被风险处置证券公司相关案件的通知》中所涉及的案件即是。为此，第三道装置目前在一定程度上还发挥着案件过滤的作用。第四道装置所涉及的不予受理的案件，即不予受理的“土政策”与实行“立案登记”之前相比，已经大大减少，甚至部分已彻底消失。为此，这一道装置的过滤作用已经大大减弱。尽管如此，总体而言，我国的立案庭依然还在发挥着对案件的过滤作用。

2、案件分流功能

“分流”在《现代汉语词典》中有三层含义：“1、从干流中分出一股或几股水流注入另外的河流或单独入海。2、（人员、车辆等）分别向不同的道路、方向流动：人车分流、消费分流。3、指行政机关或企事业单位精简下来的人员到其他单位工作：做好机关干部分流安置工作。”作为诉讼启动的大门——立案庭而言，其原初功能就在于审查起诉、过滤案件，但是随着司法实践的发展，立案庭开始有了案件分流功能。总体而言，立案庭对案件进行分流方式主要有二：一是对内分流，即案件在法院内部进行分流。立案庭首先根据案件的不同性质将案件进行分类，诸如分为小额诉讼、简易诉讼、支付令程序、普通程序等，之后再根据法院内部对案件的分配流程将案件分配给各个业务庭或法官；二是对外分流，即案件由法院向外部分流。立案庭在立案受理前，根据案件的性质，经当事人同意，将案件交给民调组织、保险机构、金融机构或者退休法官等进行调解。由立案庭对案件的分流来看，其更契合《现代汉语词典》中所谓“分流”的第一和二层含义，即“水分道而流”或“人车等分向或分道而行”。

当前较为流行的“繁简分流”一词与“立案庭的分流”含义较为接近，但是检索发现，“繁简分流”一词在多种场景中被使用。诸如有行政执法繁简分流、公诉程序繁简分流、裁判文书繁简分流、审查逮捕文书繁简分流甚至还有党纪案件繁简分流等等。但是我们无论是在何种场景下使用这一词，其本质上都是指对案件或者程序按照其复杂或简单程度进行分流而已。至于何谓“繁简分流”，有学者从微观、中观、宏观三个层面对其进行了深入阐释：“在微观层面，繁简分流是指诉讼程序的繁简分流，不同案件分别适用不同审理程序，实现简案快审、繁案精审。在中观层面，繁简分流是指处理方式的繁简分流，既包括诉内的不同程序，又包括诉外的多元化解。在宏观层面，繁简分流是指资资源配置的繁简分流，不仅包括诉内诉外的繁简分流，而且包括司法资源的优化分配。”作为诉讼案件“入口”和诉讼程序开端的立案庭而言，其对案件的分流既存在微观层面的分流，即诉讼程序的分流，不同案件分别适用不同程序审理；也存在中观层面的分流，即指处理方式的分流，既包括诉讼内的不同程序，又包括诉讼外的多元化解分流。具体而言：

第一，立案受理前的分流。立案庭在立案受理案件前，应积极建议当事人选择其他非讼方式解决纠纷。《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见 》第25条规定：“建立纠纷解决告知程序。人民法院应当在登记立案前对诉讼风险进行评估，告知并引导当事人选择适当的非诉讼方式解决纠纷，为当事人提供纠纷解决方法、心理咨询、诉讼常识等方面的释明和辅导。”在登记立案前，对于适宜调解的案件，立案庭可以特邀调解组织、特邀调解员进行调解，即委托调解。该《意见》第28条规定：“健全委派、委托调解程序。对当事人起诉到人民法院的适宜调解的案件，登记立案前，人民法院可以委派特邀调解组织、特邀调解员进行调解…… ”即立案庭对案件立案受理之前，可以将案件向外分流，即基于非讼方式化解纠纷。

第二，案件受理后的分流。在案件受理之后，立案庭对案件的分流主要是通过分案机制进行。《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见 》第29条规定立案庭对案件繁简分流：“完善繁简分流机制。对调解不成的民商事案件实行繁简分流，通过简易程序、小额诉讼程序、督促程序以及速裁机制分流案件，实现简案快审、繁案精审…… 。”《最高人民法院发布关于进一步推进案件繁简分流的意见》第 2 条规定立案庭应将简单案件分配至人民法庭、速裁团队等：“采取随机分案为主、指定分案为辅的方式，确保简单案件由人民法庭、速裁团队及时审理，系列性、群体性或关联性案件原则上由同一审判组织审理。”即立案庭通过分案机制将简单案件分流至人民法庭、速裁庭等进行简单快速审判，进而实现案件在法院内的分流。

3、纠纷化解功能

从我国立法规定来看，立案庭的功能更多在于对案件的审查，其并不具有纠纷化解功能。1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第二编“第一审程序”第十章“普通程序”第一节“起诉与受理”中用5个条文——第81-85条——对起诉与受理进行了规定。1991年颁布实施的《中华人民共和国民事诉讼法》也在第二编“审判程序” 第十二章“第一审普通程序” 第一节 “起诉和受理”中用5个条文——第108-112条对起诉受理的有关内容予以规定。无论是1982年的规定还是1991年的规定，都未涉及立案庭可以化解纠纷的内容。

而由直接形塑了具有中国特色的当代立案庭的《立案暂行规定》来看，其第7条详细规定了立案庭的主要责任范围，这些职责更多为对立案受理的审查，并未体现出在立案受理环节可以直接化解纠纷。不过，二审法院立案庭对一审不予受理上诉案件的审理职责（但是这一审理仅限于对程序性事项的审理），倒是一定程度上具有纠纷化解功能，但是此时的纠纷化解功能并不明显。而立案庭真正显在的纠纷化解功能，主要体现在21世纪以来，各地法院基于创新而进行的立案调解。

进入21世纪以来，广东、上海、山东等地法院立案庭积极探索新的职责——立案调解，而且不少法院为规范立案调解还出台了一些内部规定，诸如2006年《广东省东莞市人民法院立案调解工作规定( 试行) 》、《山东省高级人民法院立案调解工作规定( 试行) 》等。这些实践探索的成功经验，被相关司法解释所吸纳。诸如2009年最高人民法院出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第14条对立案阶段的委托调解进行了规定：“对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件，人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。当事人不同意调解或者在商定、指定时间内不能达成调解协议的，人民法院应当依法及时立案”。之后，立案庭积极从事调解，在立案受理环节化解纠纷，其功能也由立案审查向纠纷化解延伸。

立案庭的这一新功能也已上升到立法高度，被立法所肯认。2012年新修改的民事诉讼法第122条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”该条确立的“先行调解”原则“适用于当事人向法院提起诉讼后，递交起诉状或者口头起诉之后，人民法院尚未立案或者立案后不久的案件”。立案庭由成立之时仅负有的立案审查职责开始向兼具立案审查和纠纷解决职责转向，在立案环节积极从事调解工作，实现了其功能的华丽转身。

4、诉讼服务功能

立案庭为贯彻司法为民、司法便民宗旨，其在继续从事立案审查同时，开始向从事诉讼服务过渡。立案庭也开始肩负诉讼引导、法律宣传；查询咨询、联系法官；文书送达、判后答疑；信访接待、投诉建议等职责。立案庭在设置上也由原来的封闭、单一向开放性的“柜台式”、“窗口式”办公转变。不少立案庭还配备了休息座椅、饮水器具和卫生服务设施以及笔墨纸张、复印打字机、电话、传真、网络等服务设施。各立案庭都在显著位置张贴了诉讼程序流程、放置了各种诉讼的宣传介绍材料等。作为当事人进入法院大门“第一道门槛”的立案庭，现今已经不再仅仅是立案窗口，还是对当事人服务的窗口。

至于何谓诉讼服务，对此探讨者不多。但法院内部人士在撰写的相关文章中，对此有所界定：“诉讼服务是指人民法院在现行法律框架内,以方便群众、促进当事人诉讼权利实现为目的,在诉讼及其前后延伸的过程中,运用审判管理手段,为当事人和社会公众所提供的各种便捷、规范服务的工作机制。”法院之所以如此重视诉讼服务，其原因主要在于“随着司法为民理念特别是科学发展观的提出,人民法院开始重新审视诉讼服务的功能和作用。从一定意义上讲,法院作为一种公共服务机构,应当为广大公众提供优质、方便、快捷的诉讼服务。”

从法源角度来看，早在2003年的有关司法解释或规定中已经初现“诉讼服务”的端倪和影子。在2003年最高人民法院出台的《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》中就明确提出各法院要“加强接访场所的硬件建设，改善接访条件”等。各法院的信访工作一般放在立案庭，该《指导意见》所提出的要求一定程度上体现了要求立案庭注重司法为民、强化服务意识的内在含义。为深化和提升法院的服务意识和能力，部分法院开始探索将原有的立案大厅升级为诉讼服务中心。诸如江苏省启东法院就于2006年开始把立案大厅升级改造为诉讼服务中心。为进一步规范诉讼服务工作，最高人民法院于2009年出台了《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》。该《若干意见》明确规定立案庭应当配备相应工作人员、相应服务设施、建立相关制度等，以此强化其诉讼服务的功能。伴随着该《若干意见》的出台与实施，我国当初旨在从事立案审查工作的立案厅开始由立案审查功能向诉讼服务功能过渡。由我国立案庭诉讼服务功能的发展历程来看，其历经了由“单一”到“多元”、由“线下”到“线上”、由“平面”到“立体”的发展路径：

第一，由“单一”走向“多元”。立案庭在最早开展诉讼服务时，无非是建立开放的“柜台式”、“窗口式”内设部门，拉进法官与当事人之间的距离，暗含对当事人服务的理念。但是，此时立案庭的职责主要还是立案。之后，立案庭诉讼服务内容不断拓展，其不仅开始增加了诉讼导引、诉讼指导、法律咨询、案件查询、判后答疑、诉调对接等服务内容；而且在立案庭还增设了卫生服务设施及其他服务设施等。立案庭的诉讼服务由“单一”走向“多元”。

第二，由“线下”走向“线上”。在提出和践行立案庭诉讼服务功能之初，法院对当事人的服务也仅能停留在“线下”，即在立案庭中尽可能为当事人提供全方位的多层次的诉讼服务，不断增加服务的内容和方式等。随着“互联网+”思维在司法领域的勃兴，网上诉讼服务中心应运而生，当事人可以在网上立案、网上咨询、网上查询、网上预约、网上阅卷、网上信访等等，立案庭对当事人的服务由“线下”走向“线上”。诸如江苏省南京市中级人民法院就建立了网上诉讼服务中心。

第三，由“平面”走向“立体”。在最高人民法院《关于全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》出台之前，我国立案庭的诉讼服务更多系面对面式的诉讼服务，当事人仅能到立案庭才能接受诉讼服务。随着“互联网+诉讼服务”理念的导入，当事人已经无需与法官见面就可以直接在网上开展诉讼立案工作；当事人还可以直接拨打“12368”诉讼服务热线进行信息查询、诉讼咨询、联系法官、预约服务等等活动。立案庭“三位一体”的诉讼服务格局基本形成，立案庭的诉讼服务也由“平面”走向“立体”。

四、大陆法系其他国家或地区立案审查机构设置模式

由大陆法系国家或地区对起诉受理审查机构的设置来看，大致有两种主要模式：

第一种是前置模式。在该种模式下，将接收诉状以及对诉状和诉讼要件的审查都前置于审判阶段之前的阶段，即由具体接收诉状的部门审查。具体而言，法院专设一个固定部门负责接收当事人诉状，并由该部门组织相关人员对诉状的法定格式以及是否缴纳诉讼费用进行审查。对于诉状不适格者要求限期补正，如果逾期未补正者，则驳回起诉。在诉状适格后，法官还要审查原告是否缴纳诉讼费用。对于诉状适格且缴纳诉讼受理费者，如果案件需要进入实体审理，法官再审查其是否符合诉讼要件，不符合者驳回起诉；对于符合诉讼要件者，则将案件移交给审判庭进行审理。大陆法系国家或地区中采取这一模式者不多，其中最为典型的当属我国澳门地区。“在澳门，诉状被办事处接收后，诉讼即视为被提起及处于待决状态。办事处在收到诉状之后，应当依法对其形式要件进行审查，经审查之后，分别根据不同情况作出初端驳回批示、补正批示和传唤批示”。澳门地区民事诉讼中，接收诉状以及对诉状和诉讼要件审查都由前置于审判阶段的一固定部门进行。这一点与我国大陆的立案审查模式较为接近。

第二种是后置模式。该种模式下，接收诉状的部门并不审查诉状以及诉讼要件的适格性，而是由后置于审判阶段审查或审理。具体而言，案件起诉到法院后，首先由一固定部门接收诉状，该部门对诉状进行登记后并将其分配给相应的合议庭或独任庭。如果是普通程序的案件，就将案件直接分给合议庭审判长，如果是属于简易程序的案件，就将案件直接分给独任法官。合议庭审判长或独任庭法官在接到诉状后，又分为两步：第一步，对诉状的格式以及是否缴纳案件受理费进行审查。对于不符合诉状格式要求者，要求其限期补正，对于逾期不补正者，驳回起诉。在审查原告诉状适格后，再审查其是否缴纳案件受理费。第二步，对诉讼要件适格性进行审查。对于诉状适格且缴纳案件受理费者，如果案件需要进行实体审理，法官还需要进一步对起诉的诉讼要件进行审查/审理。如果这些都符合法律规定，该案件则可以进入实体审判阶段。对于不符合诉讼要件的案件，则以判决驳回起诉，该案就不能进入实体审理阶段。大陆法系大多数国家或地区都采取这一模式，诸如日本、德国、韩国、我国台湾地区等。在日本民事诉讼中，当事人到专门接收诉状的书记室提交书面诉状后，书记室就按照一定的流程将案件直接分配给审判庭的审判长或独任法官。审理该案的审判长或独任法官首先对诉状进行审查，“由该法官或合议庭中的审判长来对诉状进行检查，并就诉状是否欠缺必要事项之记载以及是否粘贴印花展开审查。”之后，再对原告起诉的诉讼要件进行审理。“如果诉不具备诉讼要件，那么法院无需进入本案的审理及判断就可以直接以驳回诉之判决（诉讼判决）来终结诉讼。只要诉具备诉讼要件，法院就必须对原告所主张的权利或法律关系存在与否做出判断，并判断是否认可其要求。”在日本民事诉讼中，将对诉状的适格性以及诉讼要件的适格性等的审查或审理交给后置于接收诉状之后的审判阶段进行。

由大陆法系国家或地区两种不同的起诉受理审查模式来看，二者的差异点在于，对于当事人诉状的形式审查以及起诉要件等的审查是前置于接收诉状阶段还是后置于案件受理之后实体审判之前这一阶段。将诉状适格性以及诉讼要件适格性审查前置于接收诉状阶段即前置审查模式的优点在于，可以将不符合诉讼条件的案件直接驳回，无需进入审判环节，更不会进入实体审理。一定程度上可以节约审判庭法官的工作量。而且“立审分立”，有助于优化法院内部的监督和制衡。但是其缺点在于，在起诉环节就将案件阻挡在法院大门之外，而不让这些案件进入审判环节。从诉权保障的角度来看，无疑是对原告诉权保障不力。这也正是我国理论界多年来对此一直诟病之所在。而将对当事人起诉状的形式审查和诉讼要件的实质性审查等后置于案件受理之后实体审理之前即后置模式的优点在于，接收诉状的部门根本不对其进行任何审查，在案件登记后按照审理流程管理将案件分给审判庭法官，立案受理的门槛低，所有案件都可以进入审判庭进行审理或审查，充分保障了当事人诉权。这一模式也正是我们常言的立案登记制度。但是其不足在于，接收诉状的部门对于当事人的起诉并不进行任何审查，对于所有案件都登记立案，案件一步到位地进入了审判环节，徒增审判庭的工作量。更何况这一模式“立审不分”，存在审判庭权限过大之虞。

不过，这里需要进一步探讨的是，为何大陆法系大部分国家或地区的法院都采取后置模式，即由审判庭审理或审查程序性事项。有学者考察发现，其实德日等国早期深受罗马法影响也采用对起诉要件和审判要件分开审理的二分模式，“德国普通法时代的民事诉讼亦采用两阶段的诉讼构造，并且继受了罗马法的判决无效制度，即忽视或误认诉讼要件的欠缺而作出的本案判决无效。”“其第一阶段与第二阶段明确分离，分别对应诉讼要件的审理和本案要件的审理。”作为现代德国民事诉讼法先祖的1850年汉诺威诉讼法依然采取诉讼要件与本案要件分开审理的程序构造。直至1924年德国民事诉讼法规定“被告未必在本案前，而是在诉讼中任何时候都可以提出妨诉抗辩责问欠缺诉讼要件”。这样“诉讼要件完全丧失了独立存在的意义，其审理亦被淹没于本案程序之中。”即德国民事诉讼对于起诉受理程序性事项的审查或审理完全由审判庭进行。深受德国民事诉讼法影响的1890年日本民事诉讼法早期也采用了单层阶段诉讼与双层并行诉讼的混合构造。就在1924年德国修改民事诉讼法后，日本于1926年也同样废止了妨诉抗辩责问制度，为此日本民事诉讼中“独立审理诉讼要件的程序构造完全消弭，完成了双层并行诉讼构造的转变。”即日本民事诉讼也采用了对于起诉受理程序性事项的审查或审理完全由审判庭进行的模式。自此之后，德日民事诉讼就采取了将当事人起诉要件与审判要件合并审理的程序构造。德日民事诉讼在对当事人起诉受理程序性事项审查或审理模式之所以发生如此的变化，主要在于之前的罗马法过于重视“欠缺诉讼要件而开始的本案程序及其判决自始无效”而“特意区分诉讼要件与本案的审理，并采用了独立的诉讼阶段。”即此时的罗马法对起诉受理的程序性事项而由审判庭之外的单独部门进行审查或审理。但是后来“由于强调判决和程序安定性的呼声日益高涨，欠缺诉讼要件的判决并非当然无效。”“诉讼要件的性质和机能也随之发生变化，逐渐不再以独立的形式出现。”鉴于“审查诉的合法性的程序在整个诉讼中不再举足轻重。根据审理对象之间的逻辑先后关系分阶段推进审理的诉讼观日益崩塌，诉讼要件与本案审理融为一体，同步进行，独立审理诉讼要件的阶段化诉讼构造彻底消亡。”这也正是德日民事诉讼法为何抛弃罗马法对起诉受理程序性事项前置审查模式而采用在审判阶段完全由审判庭法官直接对起诉受理程序性事项进行审理或审查的后置模式之缘由。

至于我国澳门地区民事诉讼法为何采用由独立于审判庭的机构对起诉受理等事项进行审查的模式，或许从我国澳门地区民诉法的法源能够获得解释。我国澳门地区民诉法主要源于葡萄牙民事诉讼法，而葡萄牙的法律也同样深受罗马法的影响。有学者在探讨葡萄牙法律起源时指出“总的来说，一般认为罗马法元素优先。”葡萄牙很多法律规则的制定“现在便必须强调的是，这些新规则的规定受到了罗马法的显著影响。”而且在葡萄牙的法律渊源不能提供给司法实务部门解决具体问题的答案时，实务部门就“很大部分求助于罗马法及教会法。”深受罗马法影响的葡萄牙民事诉讼法也自然继受了罗马法对诉讼要件高度重视且独立审查/审理的做法，由法院专门内设的部门对当事人的起诉诉状以及诉讼要件适格性等进行审查。或许在德日诉讼观由过于重视诉讼要件的效力向强调判决和程序的安定性转变之际而废除对诉讼要件独立审查模式时，而葡萄牙法律并未受此诉讼观的影响，依然高度重视诉讼要件之效力，继续维持“欠缺诉讼要件本案程序及其判决自始无效”的诉讼观，在对诉讼要件的审查上还是坚持由独立于审判庭的专门部门或机构进行。这或许是导致我国澳门地区民事诉讼对当事人起诉采取前置审查模式的原因所在。

五、我国立案庭的未来走向

（一）我国立案庭的去留：继续保留立案庭

在我国全面实行立案登记制度的时代背景下，立案庭的去留问题再次成为理论界乃至实务届讨论的一个重要话题。基于上述对我国立案庭的缘起及其历史贡献的梳理与探讨发现，我国立案庭的出现系因为解决“立审不分”而导致的“立案难”、“立案乱”这一现实需要而建构的。具有中国特色的立案庭在成立后，不仅大大缓解了“立案难”，还实现了法院内部管理的优化，进而还因为立案庭积极践行司法为民宗旨而大大提升了法院的形象。从历史发展的角度来看，当代中国建构的立案庭对于解决中国司法实践中存在的问题以及推动中国司法的进程做出了应有的贡献。从这一意义上而言，中国在经历了长期探索且花费了巨大的人力、物力、财力方成功塑造的程序节奏清楚、职责分工明晰的立案庭，不能轻易地被废弃。如果我们果真将立案庭废弃，让其彻底退出历史的舞台，那岂不是对之前“立审分立”司法改革的否定？岂不是又重新回到了当年“立审不分”的历史老路？更何况，由上述当下中国立案庭功能的梳理发现，其并非仅仅具有审查过滤功能，还具有案件分流、纠纷化解以及诉讼服务功能。如果仅仅因为要彻底解决“立案难”，就取消立案庭，岂非过于武断？如果真地取消了立案庭，那么立案庭的其他功能特别是案件分流以及诉讼服务功能等将由何者承担？是否还应再建立其他机构来承担这些职能？

而且由上述大陆法系其他国家或地区审查起诉受理机构设置的模式来看，可以得出两点结论：一是大陆法系国家或地区的法院在案件进入实体审理之前都设置一定的准入程序，都会对诉状的适格性、是否缴纳诉讼费用以及诉讼要件是否适格等进行审查，对于不符合法定条件者不允许进入实体审理；二是大陆法系国家或地区法院所设置的对进入实体审理准入程序的审查具体由哪一部门来进行，是前置于接收诉状阶段还是后置于诉状接受后进入实体审理之前的阶段，主要取决于一国或地区在对诉讼要件效力重视程度的高低以及追求判决和程序安定性之间的衡平。重视诉讼要件的效力而轻视判决和程序的安定性者，则在民事诉讼程序的安排上将对于起诉受理程序的审查前置于接收诉状阶段，相反则后置于审判阶段。申言之，大陆法系其他国家或地区是基于不同的价值追求和诉讼观，而设置不同的对起诉受理审查的机构。与此不同，尽管我国也采对于起诉受理审查的前置模式，但是我国当年设置专门对当事人起诉进行审查的立案庭，既非是基于对诉讼要件效力的高度重视，也非是基于对判决和程序安定性的维护，更主要在于解决“立案难”和“立案乱”这一现实的功利性考虑。由此发现，一国或地区法院对起诉受理的审查置于何种机构，并没有整齐划一的固定模式。也正因为如此，尽管绝大部分大陆法系国家或地区将对起诉受理要件的审查后置于审判庭，但也有国家或地区将其前置于接收起诉状时的机构。为此，在笔者看来，一国或地区的法院在对起诉受理的审查机构设置上采取何种模式，不仅仅取决于其诉讼制度或诉讼观等历史传统的延续，还取决于该国或地区法院工作开展便利性需要以及司法现实性的考量。就这一意义上而言，我国将对起诉受理的审查前置而建立立案庭的做法并无不可，也有其存在的正当性。

基于上述分析，笔者认为，我国花费如此巨大代价并历经几十年的探索才最终建立的具有中国特色的立案庭，绝不能随意废弃，还应继续保留。不过，在面对建立立案登记度对立案庭提出巨大挑战的时代背景下，尽管具有中国特色的立案庭可以继续保留，但是为因应立案登记制这一时代挑战，立案庭也应与时俱进，应在扬弃的基础上进行相应地改造。

（二）立案庭改造的具体路径

1、立案庭功能的再定位

由前述可知，我国法院立案庭的功能主要有：一是审查过滤功能；二是案件分流功能；三是纠纷化解功能；四是诉讼服务功能。但是，在实行立案登记制的背景下，立案庭的上述功能也应予以重整：

第一，弱化审查过滤功能。中国在上个世纪80年代为解决“立案难”、“立案乱”而建立的立案庭，尽管一定程度上治愈了因“立审不分”而导致的“立案难”、“立案乱”问题，但是立案庭在立案审查中坚持较高的立案标准甚至人为拔高立案条件等，又反倒让立案庭沦为阻挡案件进入法院的“绊脚石”，又引发新的“立案难”。为此，十八界四中全会明确提出要“做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”《立案登记若干规定》第2条规定：“ 对符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案。”在这一背景下，立案庭在实行立案登记制度之前为阻挡案件进入法院而形塑的四道装置或防线也逐步放松，甚至个别装置或防线已经被彻底突破，立案庭的审查过滤功能开始弱化。但是由调查发现，在实行立案登记制度后，尽管立案庭审查的力度有所降低、审查的范围有所限缩，但是个别法院立案庭还依然存在人为拔高立案标准、久调不立等现象，“立案难”还在一定程度上存在。而且当下立案庭在对当事人起诉的审查上依然是依据民事诉讼法第119条和第124条规定的内容进行审查，即在实行立案登记制前后审查的标准和依据并未变化。这些显然与十八届四中全会确立的“有案必立、有诉必理”的立案政策存在一定的距离，在实行立案登记的背景下，立案庭未来还应进一步降低审查的标准，进一步弱化其审查过滤的功能，真正实现“立案登记”的本意。

第二，弱化纠纷解决功能。立案庭的纠纷解决功能体现在：一是二审对不予受理案件进行审理；二是立案庭法官对起诉案件在立案受理前的调解，即由法官进行的立案调解。这里所言“弱化”其纠纷解决功能，主要是指后者。在实行立案登记背景下，立案庭的调解面临巨大挑战。原本立案庭人手就相当有限，没有精力进行立案调解。再加之，按照《立案登记若干规定》第8条的规定，对于正常的案件要求在7日内决定是否立案。这一立案期间的规定给立案调解带来巨大压力，导致很多案件根本没有时间进行调解。同时，立案庭有些法官还认为立案庭原本就是立案审查的部门，至于立案阶段案件能否调解能否解决，并非其关心的问题，还有后边的审判庭可以“兜底”。为此，他们对立案调解的积极性并不高。上述局面也导致目前很多法院立案庭要么就不开展调解，要么很少开展调解。而且，在笔者看来，在实行立案登记制的背景下，由立案庭法官再继续进行调解也违背诉讼规律。目前，立案庭对于当事人起诉更多为形式审查，而调解则需要分清是非、查清案件事实，在有限的立案期间内，立案庭显然不能达到这一要求。为实现调解的查清事实、分清是非这一目标，调解仅能放到审判阶段，由审判庭法官基于庭审、经过双方当事人对案件事实的辩论之后，更易于双方达成调解。更何况，一个案件也压根没有必要在立案阶段调解一次，在进入审判阶段再调解一次，这岂不是增加法院工作量？。为此，笔者认为应当弱化甚至取消立案庭法官进行的调解。当然，其可以积极从事诉调对接，将案件交给非诉组织进行调解等。

第三，强化案件分流功能。当下中国立案庭除从事立案审查工作之外，还肩负对案件的分流功能，这一分流既有对内的分流，也包括对外分流。在中国实现立案登记制度之后，随着立案审查标准的适度降低，之前不能立案受理的案件也进入了法院。再加之当前中国经济下滑而引发的大量纠纷/案件也都进入法院，导致案件呈“井喷式增长”，让原本就案多人少的法院在实行员额制后，更是“捉襟见肘”、穷于应付。在这一背景下，立案庭更应积极发挥案件分流功能。就立案庭对内分流而言，当前最为关键的就在于如何进一步深化繁简分流机制，实现简案快审、繁案精审，在保障审判公正前提下提升审判效率。就立案庭对外分流而言，一是每一个法院立案庭都应当建立与人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等对接的机制。在立案之前，基于当事人的同意，由这些机构和行业对案件进行调解或仲裁；二是立法应规定对于小额诉讼案件、家庭以及邻里等纠纷案件的非诉调解前置，只有在这些案件经过人民调解、行政调解或行业调解之后方能到法院起诉，否则一律不予受理。以此缓解法院案件增长的压力。

第四，强化诉讼服务功能。我国立案庭的诉讼服务已经由“单一”走向“多元”、由“线下”走向“线上”、由“平面”走向“立体”，服务内容更为丰富多样。但是调查发现，也有不少基层法院并未建立诉讼服务中心，依然是单一的立案庭，其服务功能也较为单一，并非多样。而且对当事人的态度有时还较为“蛮横”，并不热情。也有些法院即便建立了诉讼服务中心，也建立了导引台、调解室等，但更多是为了应付“上面”检查的一种摆设，并没有实际开展服务工作。不少地方都建立了网上立案系统，但是这一系统因为操作上过于复杂，利用率并不高。对此，在调研中，一基层法院庭长指出：“当事人很多不会，不知道如何操作。”“网上立案作为收案方式不方便，不赞同网上立案，可以作为辅佐性手段。”尽管不少法院为便于当事人与法院的联系和沟通而开通了“12368”诉讼服务热线，但是因为非省会城市的当事人需要在该号前加上该省会城市的区号后方能拨打，反倒使这一服务热线利用率不高等等。我国立案庭未来应当牢固树立“大服务”理念，进一步深化服务内容、增加服务方式、更新服务手段、扩张服务功能。一是将法院有关对当事人服务的所有职能都整合至立案庭，建立“一站式综合诉讼中心”；二是落实诉讼服务内容，让各项诉讼服务落到实处；三是优化诉讼服务的职能，诸如让网上立案更便捷、借鉴“110”系统可建立直拨的“12368”诉讼服务热线等。进而实现我国法院“线下”与“线上”服务互动、“平面”与“立体”服务交融的大服务格局。

2、立案庭审查内容之重塑

由前述可知，大陆法系国家或地区在对当事人起诉审查机构设置上有前置和后置两种不同模式，我国设置由专门的立案庭对起诉进行审查的做法与以澳门地区为代表的前置模式较为接近，但也存在一定的差异：

第一，我国大陆立案庭审查的内容较多。我国大陆立案庭在接到当事人起诉后，先审查当事人诉状的形式要件是否具备，之后再审查起诉条件等内容。澳门地区法院办事处在接到诉状后，也是既要审查起诉状本身是否适格以及是否提交有关材料，也要审查起诉要件的相关内容。但是通过对二者审查内容的对比，发现我国大陆立案庭审查的内容远多于澳门地区法院的办事处（详见表一）。

表一：我国大陆与澳门地区的法院审查起诉内容

    由表一发现，我国大陆法院立案庭与澳门地区法院办事处在审查诉状的适格性方面基本一致，但是在审查起诉要件或诉讼要件的内容方面却差异较大。总体来看，澳门地区法院办事处不仅审查的内容较少，仅审查5个方面的内容，且审查的内容更多为程序性问题，较少涉及实体内容。与此不同，我国大陆法院立案庭审查起诉要件的内容竟多达12种之多，且诸多内容都会涉及实体方面，诸如原告是否适格、具体的诉讼请求、事实和理由等等。由此可知，尽管我国大陆与澳门地区在立案审查机构设置模式上较为接近，都为前置模式。但是从二者的审查内容上来看，我国大陆可谓为绝对审查模式，澳门地区则为相对审查模式。

第二，我国大陆对起诉条件的审查并非仅限于立案庭。我国对于起诉要件的审查，在立案阶段和审判阶段设置了双重审查机制。《民事诉讼法》第123条规定，对于不符合起诉条件的案件不予受理：“……不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理;原告对裁定不服的，可以提起上诉。”《民事诉讼法司法解释》第208条又进一步规定，对于在审判阶段发现不符合起诉条件的案件驳回起诉：“……立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。”由此发现，对于起诉要件不仅在立案受理阶段要审查，而且在审判阶段也还要审查/审理。与此不同，澳门地区法院仅在办事处审查起诉要件，而审判环节对此不再审理。澳门地区法院办事处在对当事人起诉状以及起诉要件审查后，认为都适格者，就通知被告答辩。在答辩完成后，即进入诉讼程序的清理和准备阶段。清理阶段主要从事补正延时抗辩、通知补正诉辩书状、列明已确定事实和列明因属争议而构成调查基础内容的事实。准备阶段主要从事试行调解以及清理批示。其中清理批示主要包括：一是审理由当事人提出的延诉抗辩及诉讼上的无效或者卷宗所载资料应依职权审理的延诉抗辩及诉讼上的无效；二是立即审理案件的实体问题，只要诉讼程序的状况容许，则无须更多证据便可审理全部或部分请求或任何永久抗辩。质言之，在澳门民事诉讼程序中，起诉要件仅由办事处审查，审判庭在审判阶段对此不再审理或审查。

基于上述可知，我国还应当继续保留立案庭，但是现在的问题是，既然对立案庭的功能重新进行了定位，那么是否还需要对其审查的内容也进行相应调整或改造？对此的回答是肯定的。一是从立案登记制的应然性要求出发，立案庭对于当事人起诉的审查更多应为程序性和形式上的审查。但是我国在实行所谓的“立案登记制”后，立案庭对于当事人起诉内容的审查与之前的所谓“立案审查制”并无本质上不同。在“立案审查制”下，立案庭对当事人起诉主要依据民事诉讼法第119条和124条规定的内容进行审查。而在“立案登记制”下，立案庭对当事人起诉不仅依据民事诉讼法第119条和124条规定的内容进行审查，还要依据《立案登记若干规定》第10条规定的内容进行审查。由此来看，我国在实行“立案登记制”后，在立案审查的内容上似乎并未减少，反倒增多，“立案门槛”并未降低。在立案审查内容并未改变的前提下，《决定》要求建立立案登记制保障当事人诉权的初衷当然也不可能真正实现。质言之，我国实行的所谓“立案登记制”可谓“有其名无其实”。如果从起诉受理审查机构的设置角度而言，我国在实行“立案登记制”前后并未有任何变化，还是由原有的接收诉状的立案庭对起诉受理的形式要件与实质要件进行审查。 这显然与《决定》设置立案登记制度的初衷相悖；二是我国对当事人起诉要件的审查建构了双重机制，不仅在立案阶段严格审查，而且在审判阶段还要审查/审理。这样的程序构造一方面说明我国立法者对于立案庭在审查上不放心的内在担忧；另一方面也凸显了我国立法者对于不符合起诉要件的程序性问题要坚决“一网打尽”的决心和努力。但是这种对于程序功能完全相同的制度的重复设置无异于架床叠屋，与程序的经济性相悖，浪费程序资源。而且在实行立案登记制度后，司法实践中对于起诉受理的审查在立案阶段开始弱化，相反在审判阶段却开始强化，导致驳回起诉率的上升。这一现实已经说明，立案阶段对起诉受理审查职能已经开始向审判阶段转移。既然如此，那么立案阶段对于起诉受理的审查职能是否还有必要保留更需要认真审视。为此，未来应当对我国立案庭审查的内容进行调整和改造。

对此，有两种思路：一是立案庭继续对诉状的适格性以及起诉要件的适格性等进行审查，但是将起诉要件中与实体有关的内容诸如当事人是否适格等切割给审判庭。立案庭仅审查诉状适格性以及起诉要件中程序性内容，与之有关的实体性内容都由审判庭在审判过程中审查或审理。即审判庭仅审理实体性问题，与程序性有关的内容不再审查或审理。二是立案庭不再审查起诉要件的适格性，仅审查诉状的适格性以及是否缴纳诉讼费用，至于当事人起诉是否符合法律规定，即是否符合起诉受理条件方面的审查，全部移交给审判庭审查/审理。

第一种思路的优点在于：这一模式基本上保留了立案庭原有的审查功能，无非是将起诉条件中与实体相关的内容切割给审判庭，依然坚持“立审分立”原则。同时，在审判环节不再对起诉要件问题进行审查/审理，即取消了审判环节的驳回起诉制度。这一改革思路与上述我国澳门地区的做法基本一致，这一改革措施对立案庭的改革幅度并不大，大家也易于接受。但是其不足在于，这一改革思路并未解决长期以来大家批判的立案环节的“高阶化”问题，更未真正体现“立案登记”的本质含义。同时取消审判阶段的驳回起诉制度，有违诉讼程序的规律性，毕竟大陆法系其他国家或地区都存在驳回起诉制度。

第二种思路的优点在于：一是依然保留了立案庭的审查过滤功能，并未打破“立审分立”原则。立案庭不仅可以继续接收诉状，而且还可以对诉状的适格性进行审查，当事人对于诉状不适格者不补正或者经补正后依然不符合要求者，可以裁定不予受理。对于此裁定，当事人可以上诉。立案庭依然拥有部分审查权，并未打破“立审分立”原则。二是依然保留驳回起诉制度且理清了不予受理和驳回起诉二者的程序功能。立案环节仅审查诉状的适格性和是否缴纳诉讼费用，对于诉状不适格者，可裁定不予受理；将从立案庭剥离的对起诉受理条件的审查交给审判庭，在审判阶段如果发现不符合起诉受理条件的案件，可以裁定驳回起诉，对此裁定当事人也依然可以上诉。改革之后，不仅保留了驳回起诉制度，而且还理清了不予受理和驳回起诉制度二者的程序功能，让二者各司其职，这样不会再导致程序资源的浪费。而且如此改造后，前述在实行立案登记制度后，司法实践中驳回起诉率大量增加或上升的现象也不会再出现。三是更为重要的是，这一改革方案可以彻底解决“立案难”，真正实现立案登记制度的目的。如果在立案受理环节仅审查起诉书是否规范合法以及是否缴纳诉讼费用，不再审查起诉受理条件，将对起诉受理要件的审查交给审判庭审理或审查，这样就彻底解决了立案环节“高阶化”问题，也就基本上疏通了立案受理的渠道，打通了阻挡案件进入审判环节的“最后一公里”。这一措施可以一举解决了困扰中国多年的司法顽疾——“立案难”，进而真正实现立案登记制度的本质。需要指出的是，这里所建构的“立案登记制”不同于西方意义上“立案登记制”。西方国家或地区的立案登记制中，接收诉状的部门不对诉状的适格性以及是否收取案件受理费等进行审查，其在接到当事人诉状后按照一定的管理流程直接将案件交给审判庭法官，再由审判庭法官对诉状的适格性、起诉要件适格性以及是否缴纳诉讼费用等进行审查。即接收诉状的部门并无权对诉状等进行审查。诸如韩国“法院在收到诉状后应当对之进行记录、分配（司法行政程序）。”即接收诉状的部门进对诉状进行记录后直接分配审判庭相应法官进行审查。在日本，“在当事人向法院提出诉状后，法院应当根据事务分配之规定，将其分配给特定的法官或合议庭。”我国台湾地区“法院受理当事人之起诉后，应当将该事件编号，并依法院内部事务分配办法分案，将案件交法官审理。”与此不同，这里所设计的“立案登记制”中，立案庭并非仅为记录登记的“中转站”，其不仅需要接收诉状等材料，还要对诉状的适格性以及当事人是否缴纳诉讼费用等进行审查。正是因为改革后的立案庭还享有部分审查权，为此其并不能等同于西方意义上仅接收诉状的“书记科”等。当然，这一改革思路的不足在于，将立案庭行使多年的对起诉受理审查中的关键性职能——起诉受理条件——予以切割，大家难免不适应，改革也会存在一定的阻力。

但是笔者更倾向于第二种思路，因为这一方案既保留了立案庭部分审查职能，也未打破“立审分立”原则，还有助于实现诉讼程序的经济性，且能彻底解决中国的“立案难”。为此，笔者认为这一改革思路是未来我国对立案庭审查内容进行改革的最优方案。

五、结语

1978年十一届三中全会拉开了中国改革开放的大幕，吹响了中国大地改革开放的号角。40年来中国发生了天翻地覆的变化，取得了举世瞩目的成就。在改革开放四十周年之际，我们需要全面总结改革开放以来取得的成绩和不足、改革开放的成功经验与失败教训。目的在于避免以后的改革再重蹈之前的失败和误区，为下一步全面深化改革提供历史经验上的支撑以及改革方向上的指引。在改革开放的时代巨轮下，中国的司法改革大幕也渐次拉开并逐步走向深入。中国的司法改革也取得一系列可喜成绩。但是，毋庸回避的是，中国在司法改革中存在一个误区。一些学者动辄对我国的司法制度“大肆鞭挞”，以西方的制度为参照物对我国的制度提出这样改革那样改革的种种“合理化”建议。但是在进行如此“科学合理”的改革时，对于我国这一制度之所以出现的历史根源知之甚少甚或根本不知；至于这一制度到底做出了哪些历史性贡献以及具有何种价值和功能等更是置若罔闻。这显然不是科学的研究态度。

上个世纪80年代末直至90年代末，我国之所以花费如此之大的力气建立现代意义上的立案庭，就是为了解决因“立审不分”而引发的“立案难”和“立案乱”。但是在司法实践中，当初为了解决“立案难”和“立案乱”而建立的立案庭却又沦落为阻挡案件进入法院的“绊脚石”，为解决新的历史时期的“立案难”，保障当事人诉权，十八届四中全会提出要建立“立案登记制”。建立立案登记制必然要涉及对起诉受理制度的改革，要涉及到立案庭的职责范围的重新界定，特别会涉及立案庭的去留问题。讨论上述问题，首先要明确立案庭之所以在我国出现的历史缘由、厘清成立立案庭所取得的历史成就、我国的立案庭到底具有何种功能和作用以及其他国家或地区对起诉受理审查的机构是否全部后置于审判阶段等等。如果对这些基础性和前提性的问题搞不清楚，显然无法开展对立案庭职责范围的改革，特别是不能科学地评判立案庭是否应保留问题。正是基于这样的考虑，笔者在提出对我国立案庭审查范围进行重塑之前，首先对我国立案庭出现的历史及其贡献等进行较为详尽地归纳和梳理。或许这一研究范式的学术创新性不够，但本文的出发点更在于“回顾历史、正视当下、放眼未来”，特别是适值改革开放四十周年之际，或许这样的研究范式对于未来我国立案登记制度的科学建构，特别是立案庭的改革甚或中国司法改革的深入开展更具有历史性与现实性意义。

Location and Future of Case Filing Chamber

in The Registration System

Zhang JiaJun

（Zhengzhou University，School of Law,

Zhengzhou, Henan Province, 450002）

Abstract：The comprehensively execution of the Registration System brings huge challenges to the Case Filing Chamber, which leads to a intense debate about the fate of the Case Filing Tribunal. It was the chamber, with Chinese characteristics, established to solve the difficulty and confusion of combining case filing and judgment together that contributed to easing the pressure of filing，pushing the reformation of inner management  and enhancing the image of the court throughout history. The Case Filing Tribunal not only possesses functions of censoring and filtering, but also has multiple functions such as case diversion, dispute resolution and litigation service. There are also instances of legislation in Civil Law System which put the examination of the prerequisites of prosecution during the step of receipting pleadings complaint rather than in the trial stage. The practice of the Case Filing Chamber’s examining of the prosecution in China also has its legitimacy. The Case Filing  Tribunal, which has been finally shaped by several decades of reformation in our country, should continue to be retained. In order to cope with the challenges brought by the Filing Registration System, the court should gradually weaken its function of censorship and dispute resolution, and strengthen the case diversion and litigation service aspects. The Case Filling Tribunal only preserves the review of the complaint itself instead of examining the conditions of the prosecution. The power is suggested to be handed over to the trial court.

Key words: The Registration System; Diversion of Filing and Judging; Functions of the Case Filing Chamber; Difficulty in Case-filing