内容提要：地方人民代表大会制度的发展完善是国家治理现代化的重要组成部分。而公民参与地方人大工作是发展 社会主义民主政治的本质要求，是提升人大治理能力的现实要求。对公民参与地方人大立法、监督、会议和联络站的案例分析发现，通过公民参与来提升地方人大治 理能力和完善地方人大制度的模式主要有四种，即具体制度自上而下的延伸、地方人大在法律框架内的突破、地方人大在法律原则下的完善、基层人大的实践创新。 当然，这些发展模式要切实发挥有效性并且保持可持续性，还需要公民参与人大工作的法治化保障。

关 键 词：地方人大/公民参与/人大制度/治理能力

标题注释：中国社会科学院2014年度院省重大合作课题项目。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是保障人民当家作主的根本制度。理论层面，为实现国家治理体系与治理能力现代化目标，公民参与在人大行 使职权过程中的功能定位之一，就是发展完善这一政治制度和提升其治理能力。实践层面，根据人民代表大会的法定职权，公民参与主要集中在人大立法、人大监 督、人大会议和人大代表工作中。具体到浙江一些地方人大而言，公民在人大履行职权过程中的一些参与实践有着制度规范与推广意义，包括杭州和宁波的公民参与 人大立法、乐清和温岭的公民参与人大监督政府、以基层人大代表联络站为途径的参与、宁波的公民参与人大会议等实践形式。公民参与这些领域的过程，体现出了 地方人民代表大会制度发展完善的一些具体路径和模式，包括人大制度的运作在地方的延伸；地方人大在法律框架范围内的突破；地方人大根据法律要求在地方上进 行补充完善，以及基层的创新实践。通过这些具体路径模式来提升地方人大治理能力，就要实现公民参与的法治化和可持续性，这也是对其他地方人大吸纳公民参与 实践的启示。

一、地方人大工作中公民参与的功能定位

人民代表大会制度是国家根本政治制度，人大在履行国家权力中处于核心地位。与国家治理现代化总目标相适应，人民代表大会作为重要国家治理主体之 一，须具备发展完善这一制度体系的能力。具体到地方人民代表大会，在制度完善和提升治理能力方面还有很大空间。而与人民代表大会制度是保障人民当家作主的 根本政治制度的本质要求相一致，就要不断扩展普通公民参与人大工作的实践。

(一)公民参与地方人大工作是发展中国特色社会主义民主政治的本质要求

公民政治参与是现代民主政治的一个基本特征。社会主义民主的本质是人民民主。发展人民民主，建设社会主义政治文明，最重要的是保证公民参与权利 的实现。人民代表大会是国家权力机关，公民参与人大工作，是人民行使国家权力的重要体现。人民代表大会制度是公民表达诉求和实现政治参与的最为直接和广泛 的渠道与载体。公民参与人大工作实践的过程，涵盖民主立法、民主选举和民主监督，成为社会主义民主政治建设的重要内容，是社会主义民主政治在更大范围和更 广领域发展的推动力量。公民参与地方人大工作，是以最合法的方式保障人民的民主权利，实现人民的知情权、参与权、表达权和监督权。

(二)公民参与地方人大工作是提升人大治理能力的现实要求

实现国家治理体系和治理能力现代化，人大作为重要治理主体，也要提升治理能力。人民代表大会制度的生命力在于其植根于人民。坚持人民主体地位来 不断完善和发展人民代表大会制度，必须以公民广泛而有序参与为基础。因此，在不同领域和层次扩大公民参与人大工作，是提升人大治理能力的现实要求，是主动 适应国家治理现代化对人大工作提出的新要求。“以公民参与为价值诉求的民意表达不仅是推动人大制度有效运转的力量，也是推动人大制度变迁的基本力量，人大 代表和市民代表在激活人大制度当中具有十分重要的作用。”[1]可以说，公民参与地方人大工作，是推动人民代表大会制度发展完善和提升治理能力的现实要 求。

(三)公民参与地方人大工作是人大履行职权的内在要求

人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。公民参与人大工作是人大依法履行职权的内在要求。按照我国宪法中对县级以上地方各级人民 代表大会的职权的规定，以及我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方人大职权的规定，公民参与地方人大工作，可以是参与地方人大的立 法、地方人大的决定、地方人大的监督等领域。因此，公民有序参与地方人大工作，其政治功能和价值在于通过影响人大及其常委会的立法、监督和重大事项决定 等，使人大工作更加公开透明，促使和保障地方人大依法履行职权，避免权力运行对人民根本利益的偏离。

二、公民参与地方人大工作的多种创新性实践

地方人大工作中的公民参与，已有多种实践形式。浙江地方人大工作中的公民参与不仅参与形式多样、参与内容和领域广泛，而且在层级上也涵盖了地市 级人大、县级人大等不同层级。本文对杭州市、宁波市、温州市、台州市等地方人大的公民参与实践案例进行分析(有关数据除特别说明，均系笔者调查所得)，比 较有代表性的有杭州市和宁波市人大立法中的公民参与，乐清市和温岭市人大监督政府过程中的公民参与，宁波市、温州市等人大会议中的公民参与，各地基层人大 联络站中的公民参与等。

(一)人大立法中的公民参与

具有立法权的地方人大要不断推进科学民主立法、提高立法质量，必须在立法过程中充分体现人民意志，制定既符合国家法律要求又与地方经济社会发展相适应的地方性法规规章等。杭州市和宁波市人大就注重在立法过程中吸纳公民参与。

1.杭州市人大立法中的公民参与。《杭州市人民代表大会常务委员会关于进一步加强立法工作的意见》中提出要进一步建立健全地方性法规草案公开征 求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制，建立健全立法听证制度等公民参与立法的制度。以《杭州市物业管理条例》修订为例，把修订草案向社会公开征求意见采 取了多种方式。一是网上向社会公开征求意见；二是开通电话，接收公民提出的意见建议；三是登报公开征求意见，尤其是杭州日报；四是召开立法听证会。在这个 条例修订中，创下了杭州市立法工作中立法调研次数最多、征求意见范围最广、征集意见最多的纪录，并且以多项创新举措，如召开立法听证会、首次进行立法前评 估等保证了立法的科学性、民主性[2]。

2.宁波市人大立法中的公民参与。宁波市人大吸纳公民参与立法工作是逐步发展的，建立了基层立法工作联系点制度，进一步加强立法工作与基层群众 的联系。在拟订立法计划和立法规划项目库时，向社会公开征集立法建议项目，做到了从立法源头上就让广大公民直接参与。为保障人民群众通过多种渠道参与立 法，运用公开登报、召开座谈会、实地考察、个别走访等多种形式，广泛听取市民和社会各界意见。对于进入市人大常委会审议程序的、与广大人民群众利益密切相 关的法规草案，通过举行听证会直接听取有关方面意见。比如，自宁波市十二届人大以来，共对7件地方性法规草案举行了8次立法听证会，对包括学校安全、征收 集体所有土地房屋拆迁等法规草案举行听证会，充分体现了立法的公开性和民主性。

(二)人大监督工作中的公民参与

人民代表大会对一府两院的监督是其法定职权。在浙江地方人大中，公民参与人大监督政府的工作，比较典型的创新性案例是乐清的人民听证监督政府履职，温岭的参与式预算来监督政府的预算、温州市人大邀请公众参与监督预算等。

1.乐清市的人民听证制度，是以人大为载体参与监督政府职能履行。人民听证制度有6个基本环节：年初确定议题，组织调研，召开听证会，形成意 见，专题专项调研，年末评估。在这些环节中都有公民参与。例如，在确定监督议题环节，2014年根据人大提案、市人大决议和2014年首次人民听证会议情 况，将河道整治、城乡清洁、交通治堵和食品安全等4项工作列为专题监督项目。在听证会环节有各界市民参与，年末的满意率测评，公民也是重要评价主体。从 2007年5月到2013年10月，乐清人大共进行了24场人民听证会议，涉及教育、环保、城建、交通、社会治安等62项专项工作，促进了人大监督职权的 实质性落实。

2.温岭市的参与式预算，是以人大为平台参与监督政府预算的形式。这是基层人大吸纳公民参与监督政府预算的典型案例。温岭市在人大对政府预算监 督审议的全过程中，两个环节有公民参与。一是人代会之前，吸纳社会公众参与对政府预算草案的协商恳谈和初步审议。自2011年开始，将部门预算送交给各代 表工作站进行征询恳谈，广泛征求工作站辖区内选民意见。二是人代会之后强化预算执行情况的监督，从2008年开始，将市级预算决算报告、审计工作报告等预 决算审查的相关信息，在温岭市人大网上公开，接受全社会及人大代表监督。参与式预算一方面充分发挥了人大对预算的监督审查职能，促使政府预算编制更加详细 科学透明；另一方面不同程度地落实了公民知情权、参与权、表达权和监督权。

3.温州市人大邀请公众参与监督预算的做法。温州市人大常委会通过邀请公众进行听证，对公共财政预算监督做出了一些实质性探索。温州市人大常委 会2012年出台了《温州市市级部门预算审查监督办法》。同时，市人大常委会以部门预算听证制为突破口，尝试让公众直接参与财政预算监督，以期打破“预算 草案专业性强看不懂”、“审查时间短审不透”等屏障，推动人大预算监督从程序性向实质性转变。

(三)人大会议中的公民参与

地方人民代表大会会议和常委会会议中的公民参与，主要是以公民旁听形式出现的。宁波市较早地实行了公民旁听人大会议的制度。

宁波市人大组织公民旁听会议的形式比较规范。旁听的公民采取组织推荐和公民自主申请两种形式。近年来，公民旁听的会议有人代会和常委会：(1) 人代会公民旁听。对于旁听的具体场次、旁听名额、旁听后的安排等都有具体规定。(2)常委会公民旁听。每次8名旁听名额，办公厅按规定程序安排公民旁听。 近年来，宁波市人大常委会坚持做好公民旁听工作，十四届人大常委会自2012年4月至2014年6月，已组织了197位公民参加了3次人代会和8次常委会 的旁听，取得了良好的社会反响。

温州市人大也实行了允许公民旁听人大常委会会议的做法，对旁听公民的资格条件、人数、程序等都有相应的要求，旁听的会议内容主要是审议和监督政府的财政、预算和履行职能的情况。

(四)基层人大联络站中的公民参与

基层人大代表联络站，是促使人大代表联系当地群众和选民，让群众参与和反映意见建议的一种载体和形式。“在很大程度上说，人民代表大会制度作为 一种间接民主形式，关键不在这一制度如何对待代表，而在于代表们是否民主地对待选民意愿。”[3]基层联络站是发挥人大代表的民意渠道功能，是完善人大制 度的切入口。

浙江省各级人大自2003年以来不断探索人大代表联络站工作，这在杭州、宁波、台州等地市和基层都有具体实践。基层代表联络站的发展，“一方 面，在于它为代表就近、方便、合法、有序、广泛开展联系群众工作提供硬件支撑；另一方面，也保障了群众在固定时间和地点，向代表反映各种愿望和要求” [4]。例如，台州市基层人大通过代表工作站(室)等平台促进公民参与，切实保障广大人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。

宁波市是在人大街道工委设立了代表联络站，定期听取群众意见。比如，2005年海曙区人大常委会在白云街道试行“代表联络站”平台建设，由辖区 内的各级人大代表定期接待群众，听取意见建议。到2012年底，全区31个代表联络站共接待代表1200多次，网上接待60多次，接待群众近5000人 次，办结各种意见建议近3000件，办结率95%。目前，宁波全市11个县市区已建立代表之家、代表联络站、代表联系点等联系群众平台363个，为公民参 与意见和建议、督促意见办理等方面提供了便利途径。

三、以公民参与来提升地方人大治理能力

从目前实践看，许多地方人大都在积极结合本地实际创造有利于公民实际参与的形式和平台，公民利用这些载体和平台参与人大的立法、监督、会议等工作。分析上述一些典型案例，发现在完善人大制度和提升地方人大治理能力方面呈现出了如下四种发展创新模式。

(一)自上而下制度延伸的模式

这种模式是全国人大制度的运作向地方和基层延伸而实现。其中一种主要形式是公民参与地方人大立法，这是从全国人大立法中的公民参与开始延伸的。 我国《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”立法过程实质是一个对权力和权利资源进行 制度化分配的过程，涉及多方主体。“制定法律时只有把各方面的矛盾、问题、意见摆出来，很好研究，吸收正确的，抛弃错误的，把正确的意见集中起来，才有可 能使法律比较符合实际，能够行得通。”[5]因此，要提高立法质量，必须实质性扩大公民参与立法，这样才能使制定的法律达到各方利益平衡。

近年来，全国人大常务委员会分别对物权法、劳动合同法、就业促进法等多部法律草案向社会公开征求意见，这些立法过程为扩大公民参与立法提供了范 本。于是，公民参与立法不断向地方延伸。杭州市、宁波市人大立法中的公民参与就是如此。尊重民意是立法的本质要求，只有充分吸纳民意的立法才具有真正的民 主性、正当性和合理性，才能成为高质量的良法。公民参与立法对法治化进程还有一定的推动作用，也是强化公民的民主法治理念和法律意识的过程。

(二)法律框架下地方突破的模式

公民参与地方人大监督政府的创新是在法律框架内、地方进行突破的模式，根本上是依法完善地方人大监督职能的模式。在人大组织法和监督法的法律框 架之下，地方人大吸纳公民参与实现突破性进展，把人大对政府的监督职权，通过突破性的方式设计落到实处。乐清市、温岭市等地方公民参与人大监督政府的实践 就是这种创新模式的典型。

公民参与人大监督有着法理基础与法律依据。这里概括的法律框架下地方性突破的模式，并不是突破宪法和法律规定的框架，而是通过突破性方式把宪法 法律规定的监督权力落到实处，即从橡皮图章到监督权力实现的突破。换句话说，虽然人大监督权有宪法法律依据，但是在实际政治权力结构和权力运作过程中，地 方党委和政府留给地方人大监督权力的实际运行空间并不很大，因此可以说，地方人大在宪法法律框架内通过创新设计来突破这种实际的有限权力运行空间。也就是 说，通过法律框架内的制度创新来保障地方人大监督权这把钥匙能够打开监督政府的大门，使监督权从政府门外到政府门内，使监督不再形式化和简单化，在这种意 义上就是一种突破。

以地方人大通过公民参与监督政府预算的案例来分析。我国宪法、预算法和监督法都对地方人大及其常委会的财政预算监督权做出了规定，但比较笼统和 缺乏可操作性，使得地方人大对本级政府的预算监督权虚置或流于形式。这里突出强调的是通过创新方式落实预算监督权，是单纯程序性监督向实质性监督的突破。 “地方人大之间……以及地方人大与政府之间的财政权力分配没有发生明显的改变，这使得人大预算监督权力发展表现为在固有宪政框架下的权力实现过程，或称为 权力能力的加强，而不是一个权力变革过程。”[6]

(三)法律原则下地方性创新模式

在只有法律原则的情况下，地方人大中的公民参与体现出一种依照法律原则的地方性创新。地方人大吸纳公民旁听人大会议的形式就是这一类型。公民旁 听人大会议制度是近年来地方人大常委会完善人大会议制度的一项重要举措。关于人大及其常委会的公民旁听制度，没有具体规定，只是在《七届全国人大常委会工 作要点》(1988年)中提出过：“要积极创造条件，建立常委会和专门委员会会议的旁听制度。”1989年《全国人民代表大会议事规则》第十八条中规定： “大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定。”可见，公民旁听人大会议的制度只有法律原则，并没有直接而具体的法律规定。

由此可以说，地方人大允许公民旁听人代会和常委会的公民参与形式，是法律原则下的地方性创新模式。换句话说，关于公民旁听人大会议的这一原则要 求，在地方人大执行过程中得到创新性落实，地方人大进一步制定实施办法来促进地方人大会议中的公民参与发展。一些地方人大制定出关于公民旁听的法规或规范 性文件，可为国家层面推进公民旁听的立法提供经验。比如宁波市通过了《宁波市人民代表大会常务委员会关于公民旁听宁波市人民代表大会会议和宁波市人民代表 大会常务委员会会议的决定》，实现公民旁听的制度化和法治化，提高公民旁听会议的质量。

(四)属于基层的实践创新模式

在没有具体直接法律规定的情况下，基层人大的一些公民参与形式就是完全属于基层的创新模式。基层人大联络站的设立以及促进公民参与的形式，基本 上就属于这种创新类型。虽然有法律规定人大代表应当同群众保持联系，接受选民监督，反映人民群众诉求等，像我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府 组织法》第三十七条规定，地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系，宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大 会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求。《代表法》中也有类似规定。但是，并没有提出人大代表怎样通过公民参与来同选民保持联系，没有提出如何 反映民意以及和选民保持联系的具体方式与可操作性规定。

在这样一种情况下，基层设立人大代表联络站或工作站，是基层人大工作中吸纳公民直接参与的创新性探索。“人大代表联系选民群众是其代表制的生命 源泉所在，人大代表不联系人民群众，不去了解民情，反映人民群众的意愿，表达人们的利益，就没有人大代表和代表制度存在的必要。”[7]基层联络站的设 立，不仅可以使人大代表更好地联系群众，而且更重要的是为公民参与提供一个直接而便利的平台和表达诉求的场所。

四、总结

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，与国家治理体系和治理能力现代化目标相适应，需要进一步发展完善。国家治理现代化的一个重要表现是完 善人民代表大会制度和健全民主制度，通过制度保障人民依法参与人大工作，从而提升人大治理能力。公众有序参与人大工作的各种制度的建立和完善，是将个体化 非制度化公民参与，引向制度化常态化公民有序参与的有效途径，根本目的是通过公民参与为人大制度根本功能的发挥注入社会活力，提升人大治理能力。“地方人 大运转的力量和动力主要来自人民群众。制度理论认为，公民参与是制度创新的根本来源，人类一切重要的制度都不是理性设立的产物，而是来源于长期博弈的结 果”[8]。因此说，完善地方人大制度和提升地方人大治理能力，脱离不开公民参与地方人大工作的实践进展。

公民参与地方人大制度的创新与完善，是提升地方治理能力的重要生长点。这一发展路径有上述主要模式，这些模式之间相互支持和补充，共同促进人大 制度发展和完善。这些发展路径模式有个基本共同点，都是在根本政治制度前提下，在宪法和法律框架内创新、完善和超越已有实践，都比较注重参与的制度、程序 和规范性建设。地方人大工作中的公民参与实践创新或者发展模式，都是依法进行的。这些较为成功的地方发展模式表明：改革创新与依法行使权力的关系，并不是 说，只要地方创新就必须突破法律；或者反之，并不是说，如果不突破法，地方就不能创新。这与全面推进依法治国方略和以法治方式全面深化改革的原则要求是一 致的。“凡属重大改革要于法有据”[9]，那么，地方人大工作中的公民参与实践创新，也不能脱离法律之线。

重要问题是解决公民参与地方人大工作来完善发展人大制度、提升人大治理能力的可持续性。至少有三点需要说明。

其一，必须在社会主义法治框架下进一步把公民参与地方人大的实践创新制度化法治化。这是解决以公民参与人大来完善发展人大制度、提升人大治理能 力可持续性问题的关键。公民参与地方人大实践的几种发展模式，还需要进一步法治化，这是依法治国方略的基本要求，是提升人大治理能力的法治保障。

法治需要以良好的法律为前提，而制定良法离不开公民参与，这是建设社会主义法治体系的组成部分。目前，公民参与地方人大立法的制度有待进一步完 善，否则，仍然是参与立法的形式意义大于实质意义。按照公民参与立法的有关法律规定，明确公民参与权行使的具体方式和途径，从制度和规范层面健全公民参与 立法的具体程序和制度，使立法准确反映经济社会发展要求。

公民参与地方人大监督工作的制度，也需要进一步通过法律途径总结提升实践成果，真正实现人大制度的自上而下和自下而上相结合的发展路径。比如， 公民以人大为载体参与监督政府的职能履行，对监督议题的选择是至关重要的，而且对议题的选择不能完全出于政府指定，而应更多直接来自群众意见。公民参与人 大监督工作需要进一步加强群众意见对监督议题选择的重要作用，这样才能更好地监督政府，使得政府权力为人民而行使。

至于公民旁听人大会议制度，由于国家没有相关法律对公民旁听人大会议制度做出统一明确的规定，所以地方人大的公民旁听工作尚处于持续探索实践 中。对于不少地方人大允许公民旁听的做法，总结提炼，上升为顶层设计，对公民旁听人大会议进行专门立法。其中包括哪些人来旁听、旁听的人数、怎么旁听、参 与旁听的结果如何反馈等都需要进一步法制化。就公民旁听重大事项的范围、公民如何获得旁听资格、是否可以发表意见、在审议和决定中如何体现旁听人意见等， 都应做制度性安排。这种旁听制度要进一步突破发展，就是旁听完之后公民还要有发表意见和监督的权利。公民旁听的价值实际上最主要的是话语权，公民旁听人大 会议，不能只让公民当听众，还要让公民行使表达权。目前只有很少数地方人大在公民旁听制度中增加了公民发表意见环节。像杭州市江北区，在坚持组织市民旁听 人大常委会会议基础上，区人大常委会建立健全公民旁听制度，公民不仅可以旁听，而且可以发言来表达意见和建议。公民由被动旁听人大选择的议题，到能够实现 主动选择监督议题的参与权，是从形式民主走向实质民主的必经之路。

其二，公民参与地方人大工作的制度化回应与反馈。这也是基于地方人大工作中公民参与创新实践可持续性的思考。地方人大与公民之间良好的互动没有 建立起来，对公民参与的反馈机制不健全。公民比较关注地方人大对其参与过程中提出的意见和建议的处理与回应，如果得不到反馈，就会失去对人大的信任。因 此，要确保公民参与人大工作的有效性，必须形成顺畅的回应和反馈机制，一个根本判断标准就是，是否真正保障实现了公民参与权。这种反馈和回应机制关键在于 按照一定程序和要求，在规定时间限度内，对公民参与的意见和建议进行分析、处理、结果的告知等。这种回应和反馈必须是有时间期限的，要体现及时性；回应的 形式要体现多样性，包括个别反馈、集中反馈等；回应的结果要体现公开性和透明性，对于公民参与意见和建议是否采纳、理由分别是什么都要加以说明，并在一定 范围内公开。这种回应机制的建立，通过人大平台和载体的公民参与，实现直接民主与代议制民主的有效互补和对接，在实现公民有效参与的同时，也促进了人大制 度的完善发展和治理能力的提升。

其三，加强对公民的普法宣传和法治教育。通过法治宣传教育，增强公民意识和法律意识，使公民认识到依法有序参与人大工作的重要性，减少非理性的 非制度化参与等。对公民的法律宣传和普法教育，需要转变教育内容与教育方式，从公民必须守法的义务本位转向公民要依法行使权利的权利本位，从普及法律条文 转向普及条文与精神并重，从简单宣传转向详细讲解，从教育方式上的单向传播和灌输向双向互动转变，真正提高公民法律素质。同时，地方人大在普法宣传教育机 制上，坚持普法教育和法治实践相结合，突出问题导向和加强对公民参与的引导，为公民有序有效参与人大工作奠定法治基础，提升地方人大的依法治理能力，主动 适应国家治理现代化的总目标。

参考文献：

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