公民网络参与的政府创新分析
——以湖南“献计献策”活动为例
徐家良 万方
2008年05月28日15:44   来源：中国行政管理
 

［摘要］在从计划经济向市场经济转型时期,为了满足社会经济发展的需要，不少地方政府从理念、体制、机制、技术等方面开展了多种形式的创新活动。中共湖南省委凭借着多种形式的网络平台，开展了为湖南“献计献策”的活动，扩大公民参与的渠道，回应社会中的各种问题和需求，提高公民对党的公共政策的影响力，对宏观公共政策的制定和执行产生积极的影响, 有利于公共政策的执行和落实，从而建构起多元合作的格局。

［关键词］公民参与；网络民主；公共政策；政府创新；吸纳机制

一、问题提出

随着网络技术的发展，公共政策除借助传统的信息收集外，越来越依赖于网络，这既使公民参与增加了新的途径，又使政府快速便捷地获知相关的信息，完善决策机制，有利于决策手段的多样化，维持决策内容的公正性。

网络民主，最早由美国学者马克·斯劳卡于1995年提出，认为是以网络为媒介的民主，或者是在民主中渗入网络的成分。［1］而作为以网络为媒介的民主形式，人们的关注点主要体现在两个方面：一方面网络作为一种高效率的工具，能在一定程度上扩大公民参与的渠道，拓展民主决策的内涵，有积极的作用。另一方面，网络可能会带来一些混乱，产生资源使用的不平等以及网络自身的不规范性。唐丽萍认为网络民主突破了传统民主在地理上、信息沟通方式上和信息获取途径上的局限,提高了民众政治参与的兴趣和能力。而使用网络的能力差异及网络自身的无限性与可操作限制了网络民主进一步扩展。［2］韩志磊则强调网络媒体在舆论监督和基层民主自治业主论坛中的作用，当然，他也认为网络民主中政府治理不足、道德治理不足和法制治理不足等缺陷。［3］同样，也有不少学者如娄成武、毛寿龙等认为网络技术具有国家垄断性、网络民主投票的可操纵性、网络民主的不平衡性等。网络民主的局限归结于网络选民的局限，网络民主的选民只能是有实力、有能力，并且偏好使用网络的人。 ［4］同时，网络被认为易带有欺骗性，网络参与通常缺乏规范性的，因而民众的非理性的“情绪民主”也容易通过网络传染。［5］学术界关于网络技术所带来的民主利弊有很明确的认识，尽管网络技术可能有一定的负面效果，但应用网络是未来的发展方向仍然是被认可的。

在转型期的中国，现实生活中能既有效运用网络的优势，又能避免网络技术局限所造成的负面影响就显得尤为重要。既然网络易产生混乱的前提是公民理性无知，那么激励公民参与政治的热情就是关键。正如菲什金所说的，公民或许的确对政治和政策知识掌握不足，但这种情况并不意味着公民本身缺乏能力，“只是在那种条件下，他们没有兴趣或是动机去掌握知识和信息……当公民受到有效激励时，他们有能力协商复杂的政策问题。”［6］显然，网络作为一种工具不能自动地改善民主，问题的核心就在公共权力机关运用网络的技术和方法，如何确立科学的公共政策理念，鼓励公民的参与。湖南省委通过多种形式的网络平台提高公众对公共政策的参与度，吸纳社会各界的意见，这对于构建良好的网络民主而言是一个新的尝试。

二、网络民主的实践

2006年8月8日，湖南省委通过红网(www.rednet.cn)发布《寄语》，动员全省民众参与为期2个月的“迎接党代会、共谋新发展”献计献策活动。这是中国地方公共权力机关第一次利用网络征询民意制定重大决策的过程。本次活动湖南省委具体是如何操作的、公民的参与状况怎样、实际效果又是如何这三个方面的问题，对中国民主建设、公共政策制定和吸纳公共问题具有很强的借鉴意义。

这次活动最突出的特点就是网络的充分利用。湖南省委是活动的发起者，而活动的发起完全是由网络开始，活动的参与方式增加了网络途径。省委成立献策献计活动办公室，并委托红网专门为活动设计了两个网络平台：一个负责接收，一个负责统计。在《寄语》中，湖南省委明确十六项活动主题，内容从经济建设到文化建设，省委的各项宏观工作全面向公民咨询。并且在《寄语》的结尾，注明了两种活动参与方式：一种是传统的信函；另一种是网上在线提交的方式，包括网络直接留言以及电子邮件的方式。同时，湖南省委在其依托的网络平台（红网论坛）上开通了专属的板块供网民讨论交流，并派专人定期浏览相关帖子。网络化的气息时刻体现在此次献计献策的活动中。
 
资料来源:湖南省委献策办，《献计献策专题》


而公民尤其是网民的参与热情相当高涨。在活动刚刚进行到100小时的时候，就收到直接提交建议594条，电子邮件292条。截至到2006年10月23日，献计献策活动办公室总共收到对策建议共计9232条（图1），其中发送自网络的比例达到近50％。此外，活动办公室还接待献计献策者来访166人次，来电84个，活动的专题网站点击量达到170万人次。［7］

除了参与人数外，参与群体也显现出多样化的趋势。参与献计献策的来函者涵盖了社会各个阶层和群体，既有专家学者，又有工人、农民和在外打工者；既有领导干部，又有基层群众；既有离退休同志，又有在校学生；既有知名人士，又有普通市民；既有国企职工，又有民营企业家。献计献策在线提交来函地域也非常广泛，既有省内，又有省外，还有境外和国外，这其中来自省外、境外的来函占到了10％（图2）。尽管参与者来源多样，但他们关注的问题却相对集中。据统计，关于经济社会发展的对策占总数的70%以上，这一方面说明经济发展问题是我国当今首要问题，社会各层对此都有着深切的体会。另一方面，公民受到了湖南省委的动员，符合献策献计活动所希望的经济发展与社会文化主题。这表明无论社会地位如何，公民都有能力对于某一问题进行思考，甚至提出自己的看法以及改进建议。

 
资料来源：湖南省委献策办，《献计献策专题》


对于公民的对策建议，湖南省委也有较积极的回应。主要表现在三个方面：第一，活动发起之初，省委已经就听取公民政策建议问题作出了基本的判断，观点非常鲜明。在《寄语》中写道，“对您的宝贵建议，尽管我们难以一一作答，但我们都将悉心倾听，充分尊重，认真吸纳。”［8］一个“尽管”和一个“但”，体现了湖南省委务实求真、尊重民意的态度。第二，在活动进行之中，湖南省委也的确履行了承诺。在9119件对策建议函中，21位省级领导做出了108次的批示。另外，在省委指定的网络平台上，对于网友们的建议也有积极的反馈和及时的回复，比如，将众多网民共同关注的话题提升为置顶，突出其重要性。第三，对特别有价值、操作性强的建议进行吸纳。省委书记张春贤特别强调，“答复群众要真心实意，不能搞官样文章。什么‘您的来函我们已经收到，本部门正在处理之类’的空话，不行！”。在活动结束后，省委成立献计献策活动对策建议吸纳办公室，专职负责可行建议的办理、落实。同时，对策建议的落实情况也随时公布于网上，网民能够实时了解省委工作的进展状况。红网专门开辟献策回音壁板块就可行建议公开其吸纳办理的进程，据统计，截止到2007年6月26日，有48个省直部门和单位向吸纳办理工作办公室反馈了300多条吸纳办理意见，都已公布于网上。

这次活动从发起到结束后的相关工作，湖南省委始终处于一个服务者的姿态，与之对应的是公民的积极参与，尤其是来自网络的网民起了最为重要的作用。毫无疑问，湖南网络民主实践最大的成功之处在于充分调动了公民参与的积极性。因此，这次的民主实践与传统的民主活动相比有一定的创新价值。

三、公共权力的创新

当人们谈到网络民主时，通常将其看作是直接民主的复活，把对直接民主的责难转嫁到网络民主上，如公民的网络参与导致可能的混乱、参与的平等诸如此类的问题。然而，湖南的网络民主毋宁说是直接民主的表现，不如说是间接民主的扩展。湖南的网络民主增进共识，减少对抗，吸纳意见，维护了公共利益，有利于宏观政策的制定。湖南省委作为公共权力组织，它所创新的民主价值主要体现在四个方面：

（一）网络参与对于现实参与是补充而非替代

湖南省委选择了网络作为扩大公民参与的途径，其原因在于网络自身的两个突出优势：一是不受时空限制；二是具有开放性。网上交流既可以是实时的，也可以是以留言方式间断进行，不受地域限制。而且，网络上人们之间的交流都是公开的、透明的，任何人都可以自由地参与讨论、自由地表达自己的观点。可以说，只要存在网络连接，无论何时、无论何地人们都能进行无约束地交流。当然，无可讳言，正因为网络自身的开放性，使网民几乎是隐形于网络之中，使公开的讨论带来很多不确定性。比如，匿名讨论使参与者发表言论时没有任何顾虑，这就容易给讨论带来混乱，参与者没有明确的责任感和义务感。

然而，在湖南，网络民主实践使公民的广泛参与成为可能，并未取代现实参与的地位，且一定程度上消除了网络的不规范。在湖南此次献策活动中，网络参与的比例是近50％，上门访谈、电话、传统信件等参与方式同样占到50％。也就是说，网络的应用并没有给公民参与形成一道数字鸿沟，而是提供了一种新的参与方式，它促进了公民参与而不是把公民参与限制在网络上。显然，湖南的网络民主也不会产生新的不平等。当提交的建议被确认时，参与者的身份同样会被确认，这样的好处在于省委并没有干涉讨论的过程，却使讨论的结果更加符合实际需要。

（二）公民的参与强调讨论而非投票

网络民主延展了公共空间，使公民的广泛讨论成为可能。公共空间的概念由哈贝马斯提出，表示在相对于国家政权之外的公民社会中，各种利益团体可以就自身利益的问题进行广泛的政治辩论、交流，从而影响政治过程。［9］显然，公共空间代表了公民之间交流讨论的过程，即协商过程。在这个过程中，人们互相提供信息、互相交流看法，有利于共识的达成。一方面，信息的交换使每一个人更为全面地看问题，克服信息不对称造成的人的有限理性；另一方面，各种意见的交流使每个人有机会了解到他人的想法。这既能丰富自己的观点，同时使自己有机会接受他人的观点。与讨论相比，尽管投票缺少公民之间的对话与交流，原因在于组织讨论需要高成本，尤其是处理在大范围的讨论时。然而，大范围的投票使单个个体的决策变得无足轻重，因而理性的个人选择对待政治的冷漠态度。因此，网络应用在民主之中，使大范围的讨论成为可能，而讨论使公民获得更多的知识与解决问题的能力，并使社会更易达成共识，降低冲突发生的可能性。

湖南省委指定红网论坛是公民交流的最集中的地方，在论坛中提交的建议几乎都有很多网民参与讨论，建议在讨论中得到丰富和完善。比如当一位网友在论坛提出湖南的湘西南、湘南铁路建设问题的建议后，相关的讨论如火如荼，该贴的点击率达到1.8万次，回帖达到737个。不少人就该问题提出自己的建议和看法，最后该建议在综合了各个网友观点后被吸纳为献策献计中的一条为湖南省委所参考。可以说，献策活动中来自网络的每一条建议，都或多或少代表了多数人讨论之后的意见。

（三）公民个体参与的功能表现为建议而非直接决策

尽管要求决策民主的呼声越来越高，但我们不能把公民直接决策当作一种好的民主形式。由公民直接决策至少存在两方面的弊端：一方面，公民直接决策的结果可能是无效的。当大规模地进行全民磋商时，那部分由于理性无知而变得冷漠并缺乏知识的群体，容易被政策倡导者所利用，将他们看作易受广告影响且动摇不定的消费者。政治过程将会被派系热情和利益所控制，造成一种多数暴政。另一方面，强调直接决策的导向有可能增加公民之间的对抗情绪。不同诉求的利益群体将争夺可能的决策权，因此，民主将陷入到一种此赢彼输的零和博弈之中，这不利于整个社会的和谐发展。

然而，人们也不能以大众无知为借口而排斥公民参与，因为公民是有能力获取知识的。决策民主强调的是决策的合法性，而合法性恰恰来自广泛的公民参与。既要听取民意，又不能被民意左右，因此，湖南省委将网络民主中的公民参与限定在提供建议上。其优越性在于，公民仍然直接参与决策过程，公民的表达更直接、更顺畅，因此更能对决策制定产生影响力。而对于省委来说，有利于提高决策自身的适用性与合法性。

（四）表现为一致性民主而非对抗性的民主

曼斯布里奇在《超越对抗性民主》中区分了这两种民主。一致性民主最突出的特点在于其强调共同利益以及一致同意的原则。而与此相对的是对抗性民主，这种民主的特点是：它不强调公共利益或共同福祉，认为每个人或集团都是由自身利益参与政治；由于利益诉求不同，因此达成共识的可能性较低，有效率的办法就是采取多数决定。［10］

从湖南的网络民主实践中看到，尽管网络讨论不是面对面的讨论，但同样具有简单的投票所不具备的优越性，并且比面对面的讨论更具可行性。更为重要的是，此次网络民主实践围绕着为湖南谋发展的主题。湖南的发展对于公民来说显然是一种公共物品，它将使公民获得一种非排他的收益。因此，民主讨论不会被派系利益所影响，也就不会产生暴政或是对抗情绪。那么，我们可以据此判断，湖南的网络民主更是一种一致性民主而非对抗性民主。

由此可见，与理论上所探讨的网络民主相比，湖南的网络民主有着明显的区别。我们可以将传统的网络民主看作是“网民民主”，这种民主的受众集中于网民，讨论也通常不受拘束，显得有些混乱且不规范。而将湖南的网络民主称为“网络参与民主”，这种民主不是将受众局限在网民，而是吸纳网民作为受众。同时，公共权力机关的有效引导使整个讨论过程显得高效有序。因此，湖南网络民主的活动不仅具有较高的现实价值，也有较深远的理论意义。

四、创新与吸纳机制

政府创新可以看作是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。［11］这里的公共权力机关，既包括国家权力机关、国家司法机关、国家行政机关，也包括执政党组织。共产党领导的政府使政治与行政彼此间相互支持，紧密联系，这样，政府创新就具有综合创新的特征。［12］

随着中国市场经济体制改革的深化，地方政府面临着社会经济与环境的压力，为了解决各种实际问题，通过内容、方法和途径等方面的创新，缓解矛盾与冲突，满足社会组织与公民的正当需求。这些创新活动一般体现在基层民主选举、政务公开、政府职能转变、行政管理体制调整与流程再造、听证与效能建设、户籍制度改革、公开评税等等。创新主体包括权力机关、司法机关、行政机关、政党组织，还包括社会团体。在众多的创新活动中，安徽省芜湖市和浙江省天台县利用网络实行政府与市民互动显得尤为突出。2003年1月，芜湖市政府网站设立“市民心声”栏目，最大的创新在于实现政府与市民的互动，做到“市民有投诉，政府有回复。群众有意见，政府有解答。”为了实现平等互动，“市民心声”充分运用部门反馈的在线回复机制、民意征集的在线谋划机制、直接沟通的在线访谈机制、覆盖全市的媒体联动机制，有效地解决了市民的一些实际问题，推动了工作作风的转变，提高了政府效能，初步构建“以电子政务为基础”的社会治理雏形。2004年4月，浙江省天台县开通效能网，网民可以在“民意直达/阳光工程”的BBS上向政府提意见，政府相关部门必须在网上作出答复，并根据答复率考核政府各部门。互联网成为受到公开监督的民意通道，可以进行公开、高效、及时的沟通互动，被称之为“互联网民意”的大胆试验。［13］

2007年3月，105位全国政协委员联名签署“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，由于存在环境污染和人身安全问题，要求2006年厦门市引进的总投资额达108亿元的腾龙芒烃（厦门）有限公司的一个化工项目紧急迁址。5月30日，厦门市政府决定缓建该项目。12月8日，在厦门市主办的厦门网上，开通“环评报告网络公众参与活动”的投票平台，结果显示，有5.5万张票反对PX项目建设，支持的有3000票。12月13日，厦门市政府召开市民代表座谈会，85%以上的代表反对。12月15日，福建省委、省政府决定，厦门PX项目迁建漳州古雷半岛。这是公共权力部门认真吸纳公众意见的又一次创新活动。

而中共湖南省委的献计献策活动，不在于解决具体的实际问题，而在于征集宏观的发展战略，为政府重大公共政策活动提供依据和思路。中共湖南省委是第一次以省委的名义向社会公开征集意见，这在创新主体上是一个新的尝试和突破，反映出中共湖南省委扩大党内民主，充分调动党员、干部和群众的积极性，用改革精神开好党代会的新探索。与行政机关相比，共产党与公民有着更为密切的血肉联系，能更好地与公众展开交流。因此，在创新主体多元化的时代，中国共产党作为执政党应该是创新中的关键主体，扮演国家经济社会宏观战略中领导者和决策者的角色，履行维护社会稳定与可持续发展的职责。［14］

实际上，这次献策献计活动也是一个吸纳社会各界对湖南改革与发展意见的过程，使原有零散的建议通过提炼后集中化。吸纳能力包括承载容纳能力、吸引凝聚能力、整合能力、控制能力。［15］吸纳能力的高低反映出政府社会动员能力的强弱。从2000多万字的来信来函中，湖南省委“迎接党代会，共谋新发展”献计献策活动办公室整理成“献策湖南”一书，包括经济建设42篇、政治建设15篇、文化建设22篇、社会建设24篇（其中涉及环境保护的3篇，它们分别是切实做好环保工作、加强生态环境建设、对贫困山区扶贫实行“退人还山”的建议）、党的建设16篇，一定程度上反映出湖南省委对献计献策活动的吸纳程度，至少说，这129篇建议已经引起了省委领导的重视。实际上，有的一篇中，不止一个作者，如“群众献计构建和谐社会”一篇中，就有10个公民关注此事。［16］显然，献计献策活动充分发挥了对社会问题和需求的吸纳机制，将“问题”上升到“社会问题”、“公共问题”和“党的问题”，使省委的重大决策能在广泛听取民意的基础上得以产生，扩大了公民参与的渠道，提高了公民对党的公共政策的影响力，有利于公共政策的执行和落实，从而构成起多元合作的格局。

五、小结

本文运用民主理论，揭示了网络民主自身的优越性及其负面效应，提出网络民主的有效性不在于网络本身，网络本身仅仅是可供利用的一种工具。网络民主的负面效应可以通过操作的创新以及引导其发展的理论创新而消除。由此而来的网络与民主的结合能改善当前间接民主中公民参与不足的问题，提高决策的合法性，有利于降低社会中的对抗情绪。而网络作为工具不会自动改善民主，且公民受困于理性无知。因此，这种创新的主体只能是公共权力机关。网络民主的有效性直接取决于公共权力机关对网络的应用以及所据理论的合理性。

中共湖南省委献计献策活动是中国首次网络参与民主的实践尝试，通过对案例的分析、提炼，总结出该活动中湖南省委对网络运用及公共权力机关理念的创新，利用网络激发公民参与热情，使公民的政策建议朝着正确的方向发展，与公共权力部门一起产生合力，推动社会进步。同时，督促地方党的组织更好地吸纳社会各界的意见，把握问题症结之所在，为制定符合实际需要的宏观政策打下扎实的基础。因此，湖南的实践活动在一定程度上具有较强的可操作性，值得地方党政部门借鉴，继续推动中国地方政府的创新活动，满足社会发展的需要。

(发布日期:2008-05-29)