提高公民参与决策的效率
中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授 专栏·乔新生
甘肃省人大常委会2007年9月27日通过了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则（修正案）》，其中明确规定“其他机关、企事业单位、社会团体、公民均可直接或通过省人民代表大会代表、各专门委员会、常务委员会工作部门向常务委员会提出立法建议项目”。这项规定被解读为“开启了公民立法的新时代”。（《中国新闻周刊》10月19日）



其实，公民提出立法建议不仅有宪法依据，而且有法律依据。根据我国宪法，公民对国家权力机关的工作有建议权。所以，公民可以随时就立法机关的立法工作、司法机关的司法工作和行政机关的行政工作提出建议。我国《立法法》明确规定，公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和暂行条例同宪法和法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查，提出意见。这些规定意味着，公民向权力机关提出立法建议不需要地方性法规加以确认。新闻界之所以对甘肃省的地方性法规产生误读，可能是误以为甘肃省人大常委会通过地方性法规赋予了公民提交法律案的权利。甘肃省人大常委会已经通过新闻媒体澄清了有关事实，相信今后公众不会再出现类似的错误认识。

中国当前法制建设中最大的问题不在于公民立法的参与权，而在于立法的决策权。也就是说，依照宪法，公民可以随时向国家机关及其工作人员提出建议，并监督他们的行为。但是，公民的建议如果不被采纳，国家机关及其工作人员将承担何种法律责任，这才是问题的要害。不少人注意到，我国现行法律体系中存在着一些不协调的现象。譬如，我国婚姻登记条例与母婴保健法就结婚登记是否自愿接受婚前检查的规定，长期存在矛盾。尽管有一些学者曾经向国家权力机关提出修改法律的建议，但这项建议至今尚未落实，法律体系内部的矛盾现象依然存在。

按照我国宪法和法律的规定，公民可以通过选举人大代表直接参与立法，而不必依靠个人的力量，向国家权力机关提出立法建议。宪法和法律赋予公民的建议权只能作为公民决策权的补充，而不能替代公民通过选举人大代表行使决策权。今后中国立法改革的方向应该是保护公民的决策权，通过完善人民代表大会制度，提高公民参与决策的效率。

可以这样说，公民行使建议权是公民言论自由的核心组成部分。公民的言论自由不仅仅包括表达的自由，也包括向国家权力机关建言献策的自由。公民向国家权力机关提出建议，不是参与管理国家事务的主要形式，而是公民行使宪法基本权利的组成部分。公民通过选举人大代表，并通过人大代表提出法律议案，按照人民代表大会及其常务委员会的表决程序变为国家的法律规则，才是公民行使管理国家事务权利的具体表现。在现实生活中，公民的立法建议权固然重要，但是，公民通过人大代表提出议案的权利更为重要。前者是公民言论自由的表现，而后者则是公民政治参与的必然要求。

言论自由包含了对国家大政方针发表意见的自由。如果公民的权利仅限于发表意见、提出建议，那就会挫伤公民政治参与的积极性，削弱公民参与管理国家事务的权利。而没有公民参与管理国家事务的权利，公民言论自由的权利也就没有保障。所以，中国今后的重点应当是鼓励公民积极参与决策，通过选举人大代表，在体制内部表达自己的政治意愿。

当然，尊重公民提出立法建议的权利，是我国政治文明进步的表现。今后立法机关应该按照中国共产党第十七次全国代表大会文件精神，加快民主政治建设的步伐，鼓励公民积极参与，通过发展具有中国特色的民主政治体制，确保宪法和法律中公民的权利落到实处。具体而言，今后我国应当修改完善《立法法》，明确规定如果国家权力机关不接受公民的立法建议，并且未书面提出正当理由，那么，国家权力机关应当承担法律责任。只有这样，才能确保我国法律体系始终符合公民的普遍要求。

（发布日期：2007-10-24）