西安和谐化工有限公司诉商南县盐务管理局等处罚及复议决定纠纷案
陕西省洛南县人民法院
行政判决书
(2017)陕1021行初17号
原告西安和谐化工有限公司，住所地陕西省西安市莲湖区星火路20号龙湖·MOCO国际1幢1单元14层11430号。统一社会信用代码916101040810017331。
法定代表人胡亚红，系该公司董事长。
委托代理人李林海，系该公司经理。
委托代理人赵喜魁，陕西彩虹律师事务所律师。
被告商南县盐务管理局（以下简称商南县盐务局），住所地商南县城南大街279号。社会统一信用代码126110007486000575。
法定代表人张秦峰，系该局局长。
委托代理人齐隆平，系该局副局长。
被告商洛市盐务管理局（以下简称商洛市盐务局），住所地商洛市商州区商中路4号。
法定代表人康宏，系该局局长。
委托代理人雷鸣，系该局盐政科科长。
原告西安和谐化工有限公司诉被告商南县盐务局及被告商洛市盐务局盐业行政处罚及行政赔偿以及复议决定一案，原告于2017年6月5日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于同年6月7日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月12日公开开庭审理了本案，原告委托代理人李林海、赵喜魁、被告商南县盐务局局长张秦峰、委托代理人齐隆平、被告商洛市盐务局委托代理人雷鸣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月29日，被告商南县盐务局作出的（商南）盐政罚【2016】第002号《关于对西安和谐化工有限公司违法购销盐产品一案的处罚决定》认定：西安和谐化工有限公司违反了《中华人民共和国盐业管理条例》第二条、第四条、第二十条、国家两委（计价格【1995】1872号）通知、国家发改委发改盐业【2004】1477号文件、《陕西省盐业条例》第五条、第二十六条等相关规定。根据《陕西省盐业条例》第三十八条的相关规定对西安和谐化工有限公司作出如下处罚决定：1、责令停止违法行为；2、没收80吨违法盐产品；3、罚款人民币48000元；4、追缴两承运人违法所得合计14400.00元，由西安和谐化工有限公司负责追缴。
原告和谐化工有限责任公司不服上述处罚决定，向被告商洛市盐务局提起行政复议，2017年5月20日，被告商洛市盐务局作出的《行政复议决定书》，决定维持商南县盐务局作出的（商南）盐政罚【2016】第002号行政处罚决定。
原告西安和谐化工有限公司诉称，被告商南县盐务局所作的处罚决定认定事实错误，程序违法，原告运输的是工业盐，并非食用盐，被告商南县盐务局2015年6月3日将原告运输的工业盐扣押，到第二次作出处罚决定，时间长达一年多，明显超过法律规定的办案期限，且其所作处罚适用法律不当。同时，1996年国务院又颁布了《食盐专营办法》，进一步明确国家只对食盐进行专营，而对工业盐的经营要求放开。国务院2016年4月22日下发《关于印发盐业体制改革方案的通知》、《盐业体制改革方案》，取消对小工业盐及盐产品进入市场的各类限制，放开小工业盐及盐产品市场和价格。根据该改革方案，被告商南县盐务局引用《陕西省盐业条例》的规定，明显与《盐业体制改革方案》相冲突。且被告商南县盐务局所作的处罚，也与其适用的《陕西省盐业条例》第二十六条、第二十九条、第三十八条、第三十九条规定不相符合。另外《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对该行为规定行政处罚。同时，我国《立法法》第九十五条对地方性法规、规章不一致时如何适用，也有明确的规定。本案中，被告商南县盐务局对原告的处罚适用法律错误，其也无权作出上述处罚。被告商南县盐务局没有区分食盐和工业盐的不同监管制度，而仅笼统地以“盐产品”定性为依据作出行政处罚，缺乏事实基础。综上所述，被告商南县盐务局认定事实错误，程序违法，适用法律不当。被告商洛市盐务局对原告所提复议理由不予采信，明显错误。现诉讼请求为：1.撤销被告商南县盐务局2016年8月29日所作的（商南）盐政罚【2016】第002号“关于对西安和谐化工有限公司违法购销盐产品一案的处罚决定”；2.撤销被告商洛市盐务局2017年5月20日所作的《行政复议决定书》；3.责令被告商南县盐务局退还原告的八十吨工业盐，并赔偿原告经济损失10000元。
原告西安和谐化工有限公司为支持其诉讼主张，提供以下三组证据和依据：
第一组证据：证明原告系依法登记从事工业盐等经营的合法企业。
1、公司营业执照；
2、组织机构代码证；
3、税务登记证；
4、增值税一般纳税人资格认定通知书。
第二组证据：证明原告系被被告扣押的80吨工业盐的货主，具有合法的原告主体资格，以及因被告的扣押行为给原告造成的运费损失。
1、工业盐购销合同一份；
2、增值税专用发票一份；
3、全国长途货物运输协议书一份；
4、李林海电话单一份，以上证据。
第三组证据为法律法规依据：
1、《盐业行政执法办法》证明，工业盐不在盐业行政执法的范围；
2、《盐业管理条例》证明，未设定盐务局对工业盐有执法权。
3、《食盐专营办法》证明，国家对食盐实行专营管理；
4、1995年国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知〔计价格（1995）1872号〕证明，不再实行工业盐准运证制度，工业盐市场放开；
5、国务院法制办公室2002年11月26日关于对国家经贸委《关于审理行政复议案件中有关法律适用问题的请示》的复函（国法函〔2002〕260号）证明，地方政府规章与计价格（1995）1872号通知不一致的，按照该文件的规定执行；
6、最高人民法院关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复（〔2010〕行他字第82号）证明，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证制度；
7、中华人民共和国工业和信息化部消费品工业司“工业盐经营问题应按照最高人民法院批复意见执行”证明，法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方性法规或地方规章不能设定工业盐准运证制度；
8、江苏苏州金阊法院判决鲁潍（福建）盐业进出口公司苏州分公司诉苏州市盐务管理局行政处罚及行政赔偿案例证明，法律及国务院《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可，地方政府规章不能设定工业盐准运证制度，被告适用法律错误；
9、最高人民法院发布第二批指导性案例证明，地方性政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用；
10、中央电视台对盐业简政放权调查的报道证明，工业盐市场放开，国家不限制工业盐买卖，被告执法错误；
11、工业盐标准证明，原告所运输的工业盐包装符合工业盐标准；
12、盐业体制改革方案证明，放开小工业盐及盐产品市场及价格。
被告商南县盐务局辩称：2015年6月3日，我局执法人员在商界高速收费站查获两辆半挂运盐车，两车均装有“白玉兰”牌“中国高级精盐”，共80吨，外包装未注明“禁止食用”字样，该盐产品经试剂测试无碘。案件开始调查，两名货车司机李亚甫、高军军极不配合，既不说明货主单位和姓名，也不说明货物的发往地，我局在不得已的情况下对该两车盐产品进行了扣押封存，以待进一步调查处理，但一直无人前来接受处理。2016年1月20日在确认该批盐产品系原告的货物后，我局即向原告送达了处罚事先告知书和听证告知书，应原告的申请举行了听证。原告认为我局超过法定办案期限一事，是因为答辩人找不到该80吨盐产品的货主，不是我局有意违反《盐业行政执法办法》的规定。从1995年国家计委、国家经贸委发布的计价格〔1995〕1872号《关于改进工业盐供销和价格管理颁发的通知》可见，国家并没有取消对盐产品的管理制度，而仅对价格进行了改进，工业盐的经营行为依然须经盐业管理部门审批。虽原告企业法人营业执照的经营范围中许可经营项目有工业盐，但原告未经审批购销工业盐的行为依然是违法的。且原告违法购销工业盐的行为发生在2015年6月，对其违法行为的处理不适用2016年盐业体制改革的政策规定。综上，我局作出的（商南）盐政罚【2016】第002号处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，原告的诉讼理由不成立，请求驳回原告的诉讼请求。
被告商洛市盐务局辩称，我局在行政复议程序对本案事实、程序、适用法律进行了全面审查，认为商南县盐务局作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，处罚适当，原告提出的理由不能成立，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，作出的维持决定。请求依法公正裁决，维护行政执法的严肃性。
被告商南县盐务局及被告商洛市盐务局为证明原行政行为合法，共同提交以下两组证据和依据：
第一组为证据材料：
1、案件登记表；
2、立案呈批表；
3、执法证三份；
4、高军军、李亚甫询问笔录各一份，证明该二人从湖北向陕西拉运盐产品两车各40吨，且不知道货主姓名的事实；
5、运盐车辆照片两张，证明涉案的高军军、李亚甫分别驾驶陕KA8248和陕KA4209重型半挂货车运输无碘精盐80吨的事实；
6、被扣押车上盐品外包装与标准工业盐外包装对比照片三张，证明被扣盐品外包装与标准盐品包装不符；
7、盐政执法查封、扣押物品通知书及查封、扣押物品清单、送达回证各二份，证明其2015年6月4日扣押高军军、李亚甫拉运的工业盐各40吨的事实；
8、照片三张，证明被扣盐产品存放情况；
9、抽样记录、检测报告各两份，证明被扣盐产品经抽样检测氯化钠成份为98.82%，不含碘为无碘可食用盐的事实；
10、电话记录单两张证明，经多次电话联系李亚甫、高军军及二人所说的货主胡某，均未联系到的事实；
11、会议记录两份、延长扣押决定书、告知书四份及挂号信收据，证明其在多次联系货主及货运人无果的情况下，会议研究决定延长扣押期限及通过邮寄的方式向货运司机催告的事实；
12、商洛市商务局传阅单及市政府电话记录，证明因被扣盐品的货主不清，导致处理期限过长；
13、2016年4月5日会议记录及通知，证明明确货主后，及时进行处罚告知的情况；
14、2016年4月5日会议记录及2016年4月25日作出的（商南）盐政罚〔2016〕第001号处罚决定书，证明讨论处理情况；
15、商洛市盐务局“关于对商南县盐务局盐政罚〔2016〕第001号处罚决定书的复议决定”（商市盐局字〔2016〕01号），证明其所作的（商南）盐政罚〔2016〕第001号处罚决定书因未严格按照《行政处罚法》第四十二条之规定，被商洛市盐务局在复议时被撤销；
16、（商南）盐政告〔2016〕第001号行政处罚事先告知书，证明其按照规定向原告告知相关权利；
17、行政处罚听证申请书、听证通知书、听证签到表及听证笔录证明，依原告申请进行听证的事实。
第二组为法律法规及依据。
1、《中华人民共和国盐业管理条例》第二条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第三十二条；
2、《中华人民共和国立法法》第七十二条；
3、《中华人民共和国行政许可法》第二条、第十一条、第十二条；
4、《陕西省盐业条例》第二条、第三条、第十二条、第二十二条、第二十九条、第二十七条、第三十九条；
5、《中华人民共和国强制法》第二条、第三条、第九条、第十八条；
6、《食用盐国家安全标准》；
7、陕西省盐务管理局（2014）61号文件；
8、商洛市盐务局（2014）34号文件；
9、《国家改进工业盐供销和价格管理办法通知》。
被告商洛市盐务局为证明复议程序合法性向本院提交了以下证据：1、西安和谐化工有限公司行政复议申请书；2、重新受理西安和谐化工有限公司复议提交答辩通知书（商盐政复答字〔2017〕001号）；3、商南县盐务局行政复议答辩书；4、复议决定书及送达原告回执。
经庭审质证，原告对二被告共同提交证据中的案件登记表、立案呈批表及执法证的真实性无异议；对高军军、李亚甫询问笔录的真实性有异议，认为该两份询问笔录没有被询问人的签字，笔录后的内容系明显添加，有事后伪造嫌疑，且笔录内容上工业盐价格也与实际不符；对证据5的真实性无异议，但对其证据取名为“两张装有涉案无碘食用盐车辆的照片”有异议；对证据6真实性无异议，认为其证明事实不成立；对证据7、8真实性无异议；对证据9认为抽样时没有原告人员参加，且抽样鉴定目的错误；对证据10认为不真实，系被告工作人员所记录，没有相应证据印证；对证据11认为真实性无法确认；对证据12认为与本案无关联；对证据13有异议；对证据14的证明目的不认可；对证据15、16、17的真实性无异议。原告对被告商洛市盐务局提供的证明其复议程序合法的证据真实性无异议，但认为商洛市盐务局没有严格按规定审查，导致所作复议决定错误。
被告商南县盐务局对被告商洛市盐务局提供的证据无异议。
二被告对原告提供的证据真实性无异议，对其证明目的不认可。
本院对各方当事人的证据作如下认证：原告提供证据7中的第二份运输协议书及证据8与本案无关，不予认可，对其余证据予以确认；对二被告提供证明原行政行为合法的证据中第4高军军、李亚甫询问笔录，因明显有后期添加的内容，对添加的内容不予认可，证据10电话记录单、11告知书挂号信函收据，不符合相关规定，不予认可，对其余证据予以确认；对被告商洛市盐务局提供的证据予以认可。
经审理查明，2015年6月3日，被告商南县盐务局以“无准运证运输工业盐”为由扣押了高军军、李亚甫驾驶的陕KA8248和陕KA4209拉运的80吨盐产品，并出具了（商）盐政扣〔2015〕第007号、第008号“盐政执法查封、扣押物品通知书”。2015年7月23日商南县盐务局作出商盐字〔2015〕第01号、02号“延长（查封、扣押）期限决定书”，决定将行政强制措施的期限予以延长。2016年4月25日，商南县盐务局作出（商南）盐政罚（2016）第001号《关于对西安和谐化工有限公司违法购销盐产品一案的处罚决定》，原告不服向商洛市盐务局申请复议。同年5月12日，商洛市盐务局作出复议决定，撤销了商南县盐务局所作的行政处罚决定书。同年8月29日，商南县盐务局重新作出（商南）盐政罚（2016）第002号《关于对西安和谐化工有限公司违法购销盐产品一案的处罚决定》。原告再次向商洛市盐务局提出复议申请，商洛市盐务局于2017年5月20日作出《行政复议决定书》，决定维持商南县盐务局所作的（商南）盐政罚（2016）第002号《关于对西安和谐化工有限公司违法购销盐产品一案的处罚决定》。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，商南县盐务局系商南县人民政府授权的盐业行政主管部门，根据《盐业管理条例》第四条和《陕西省盐业管理条例》第五条的规定，有权负责商南县行政区域范围内的盐业管理工作，具有合法执法主体资格。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”，但被告商南县盐务局作出的（商南）盐政罚（2016）第002号《关于对西安和谐化工有限公司违法购销盐产品一案的处罚决定》，对涉及原告违法的具体事实认定不明，且该处罚决定也未将承运人高军军、李亚甫列为当事人，而对两承运人作出追缴违法所得的行政处罚，明显不符合程序要求。综上，被告商南县盐务局作出的（商南）盐政罚（2016）第002号《关于对西安和谐化工有限公司违法购销盐产品一案的处罚决定》，认定事实不清，程序违法，依法应予撤销，并应由其对该涉盐案件重新作出处理。被告商洛市盐务局在复议过程中，未对处罚决定认定的事实和程序认真审查，所作出的复议决定，依法亦应予撤销。鉴于被告商南县盐务局对原告的涉盐行为并未处理终结，故对原告要求其退还被扣的工业盐及赔偿经济损失的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告商南县盐务局作出的（商南）盐政罚（2016）第002号《关于对西安和谐化工有限公司违法购销盐产品一案的处罚决定》，并由被告商南县盐务局在本判决生效后三十日内对原告的涉盐行为重新作出处理；
二、撤销被告商洛市盐务局2017年5月20日作出的《行政复议决定书》；
三、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告商南县盐务局和被告商洛市盐务局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。
审 判 长 周梦琳
审 判 员 刘延洛
代理审判员 屈万龙
二〇一七年十一月二十四日
书 记 员 唐 琪
