实务要点一：

在建设用地使用权出让合同纠纷中，一方以行政机关内部文件作为建设用地使用权出让合同要约的，人民法院不予支持。

案例名称：乌海市锦邦房地产开发有限责任公司与乌海市自然资源局海勃湾分局建设用地使用权出让合同纠纷案

审理法院：最高人民法院

案号：（2019）最高法民终2013号

【争议点】

乌海市锦邦房地产开发有限责任公司（以下简称锦邦公司）因与乌海市自然资源局海勃湾分局（以下简称海勃湾自然资源分局）建设用地使用权出让合同产生纠纷，该案历经内蒙古自治区高级人民法院一审，最高人民法院二审两个阶段，在二审中，当事人双方就锦邦公司反诉请求海勃湾自然资源分局退还其超付的土地出让价款 51637460元能否得到支持产生争议。

【法院认为】

合同要约是指希望和他人订立合同的意思表示，且要约到达受要约人时才生效。对于案涉的《乌海市党政联席会议纪要》、《粮库土地挂牌意见的请示》、《粮库土地挂牌出让方案》三者均属于行政机关制作的文件，并且此类文件均有其相对应的适用主体和范围。其中，对于案涉的《粮库土地挂牌意见的请示》和《乌海市党政联席会议纪要》都属于行政机关的内部文件，因其并未对社会公开发布，因此，这两个文件只能认定为属于行政机关内部的工作意见或工作安排，并不能对外直接产生相关的民事法律关系。而且，《粮库土地挂牌意见的请示》中的“土地挂牌超出底价部分收益按照 3∶7 的比例由区城投公司与合作开发企业分配”的内容并不符合应认定为要约的情况。因为根据其内容而言，并没有希望与他人订立合同的意思表示，因此也不能被认定为要约。而对于《粮库土地挂牌出让方案》来说，虽然该文件海勃湾自然资源分局在履行出让案涉国有土地使用权职责过程中发布的代表政府向社会公开的文件，但该方案中并没有“土地挂牌超出底价部分收益按照 3∶7 比例分配”的相关内容， 因此，在《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》不符合要约成立并生效的条件，《粮库土地挂牌出让方案》对出让的价款没有约定的情况下，锦邦公司不能以上面的三个文件作为海勃湾自然资源分局同意向其支付超付的 51637460元土地出让价款的依据。