公民参与：权利结构在共治中优化

作者：中山大学公共管理学系教授 陈天祥

党的十八大报告指出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“引导社会组织健康有序发 展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。十八届三中全会也指出：“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面 参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。近年来，更多的公民参与到公共治理之中，权利结构更加趋向于合理优化，这也是公民对权利结构的一 种自我调整。

公民之所以需要参与到公共治理中来，一是因为可以填补国家（政府）和市场无法达到的领域，如志愿活动，以及提供国家和市场无法供给的社区公共物 品和特殊的公共物品，实现公共事务的自主治理。二是因为公民参与公共治理可以充当公共权力与私人领域的过渡带，把私人领域形成的共识传达给公共权力。毫无 疑问，公民自己最清楚自身的利益诉求，当众多个体的利益诉求形成共识后一定程度上就可以作为公共利益或部分（局部）的公共利益，为政府部门提供决策的依 据。三是因为公民参与公共治理可以减少公权力干预到私人生活，同时减少市场对社会的过度侵入。

公民参与公共治理主要有两种形式

公民参与公共治理主要有两种形式，一是参与公权力主导的治理行动，二是自主进行的公共治理行动。

参与公权力主导的治理行动，主要是参与公共政策的制定过程和执行过程。参与公共政策的制定过程，包括参与公共政策议题设定和公共政策的制定。公 民参与公共政策议题设定的形式多种多样，包括个人或联名直接向国家机关，或向人大代表和政协委员等建议国家机关制定某项政策等等。当公民参与公共政策制定 过程中所提出的意见被国家有关机关采纳时，实际上就使原来停留于个人层面的意志上升到了公共和国家层面的意志，对公共政策的制定产生实质性的影响。

国家机关在执行公共政策的过程中会面临大量的信息不对称性问题，以及资源方面的限制，使完全依赖国家机关进行执法将面临巨大的成本而变得不可能或者即使 可能也会变得毫无意义。而公民的参与正可以弥补这些不足，使法律的执行变得可行。公民参与公共政策执行的形式包括：向具有执法权的国家机关提供执法过程所 需要的信息；帮助执法机关执行法律；监督国家机关及其工作人员的执法过程；等等。

自主进行的公共治理行动，主要有参与社区或局部公共事务的集体治理、提供国家无力和市场不愿意提供的部分公共服务、为抵制市场扩张和公权力的不当使用对社会和公民造成的伤害而采取的社会保护运动。

一般来说，普遍性的公共物品和公共事务适合由政府提供，因为它可以通过税收的形式解决“搭便车”的问题。但社区性的和局部性的公共事务治理却更 适合由公民自主协商解决。在中国的新型城市社区，存在着大量的社区公共事务，如社区公共物业的维护和使用、社区公共秩序、社区公共卫生、社区邻里关系调节 等，这些都需要由社区居民进行自主治理。对这类公共事务，如果由国家出面进行治理将会存在严重的“外部性”和信息不对称等问题。

根据波兰尼的“双向运动”理论，一个完全自我调节的市场经济是从来不存在的，一部现代化的历史就是一部“双向运动”的历史，即市场的不断扩张以 及它所遭遇的反向运动。典型的例子是市场的扩张造成对环境的破坏，使人们自发起来抵制甚至爆发大规模的环境保护运动，最后由国家公权力出面进行干预，出台 环境保护方面的法律，从而在市场与环境之间、经济与社会之间获得某种程度的平衡。

促成更多公民参与到公共治理中

目前来看，公民参与公共治理的空间较小，形式化的参与多过实质性的参与；公民参与所需要的信息不足，制约了参与能力的提高；公民的参与意识不 足；制度供给不足，难以激发公民的参与热情，不利于规范和保障公民的参与行为。为此，需采取相应的对策逐步解决这些问题，促成更多公民参与到公共治理中。

改变管制式的公共治理模式，形成多元主体共治和彼此良性互动的治理格局。管控式治理模式难以改变的一个重要原因是认为公民的素质不高，没有能力参与公共 事务治理。参与能力需要在实践中不断学习和成长。现在一些地方正在进行公民参与的改革试点，如公民参与政府财政预算的制定（如浙江温岭），刚开始参与预算 决策的民众多从自身利益的角色考虑预算项目的安排，但逐渐地他们也学会了站在全局利益的高度去衡量预算项目，表现出了较好的公共意识和素养。当然，学习的 过程是一个互动的过程，需要政府有关方面对实践过程进行规范和指导。

加快政务公开步伐，打造“阳光政府”，提高公民参与能力，推进实质性的公民参与。政务公开具有积极的价值，它是建立责任政府的重要途径，有利于 实现政府决策的民主化和科学化、打造效能政府、增强执政的合法性、建设法治政府和廉洁政府，同时，也使公民可以获得参与治理所需要的信息，从而提高他们的 参与能力。虽然目前有不少地方政府都在进行政务公开的积极尝试，但还存在很大的改进空间。政府信息应以公开为原则，不公开为例外。总体上看，政务公开的范 围越大越好，当然，要做到彻底的政务公开在操作上有较大的难度。

加强公民精神教育，培养现代理性公民，提高公民的参与意识。应通过学校教育和社会教育等大力进行现代理性主义的启蒙，重点培育公民的平等、民 主、法治、参与意识，以提高公民参与公共治理的积极性。这些教育不应该是僵化的教条，而应该采用一些人们喜闻乐见的形式就公共治理的实践问题进行探讨，如 模拟选举、模拟公共事件、案例研讨等，从而将公共治理的知识以潜移默化的方式融入到人们的日常生活之中。

完善制度供给，规范公民参与行为。首先，完善现代产权制度，明晰各类产权的范围、主体和与产权相关的权利义务关系，以使公民从维护切身利益的角 度诱发参与公共治理的内在动力。其次，对不同的公共事务治理范畴进行界定，划分不同的治理主体，将不同治理主体的权利义务关系通过法制的形式予以明晰和固 化，并完善各种参与渠道，促进公民实质性和有序地参与到公共治理中来。最后，健全法制以保护公民参与公共治理的行为，对打击公民参与的违法行为予以严惩， 从而解决公民参与公共治理的后顾之忧，使他们大胆地参与到公共事务治理中来。